II SA/Rz 1765/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi W. M., A. Z., A. H. i B. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Przedmiotem skargi A.Z. , W.M., A.H. i B.Z. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB" z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dalej "PINB" nakazał A.Z., W.M., A.H. i B.Z., jako współwłaścicielom działki nr 1098 położonej w S. przy ul. [...], rozbiórkę budynku garażu posadowionego na ww. działce, wybudowanego w latach 60 – tych XX wieku bez pozwolenia na budowę, wymaganego przez art. 332 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowalnym i zabudowaniu osiedli, dalej "Rozporządzenie" przez inwestora W.N. za zgodą jednego ze współwłaścicieli działki nr 1098 E.S. W odwołaniu od tej decyzji A.Z., W.M., A.H. i B.Z. zarzucili niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, zaniechanie wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego i niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez niepodanie motywów rozstrzygnięcia, udowodnionych faktów i dowodów stanowiących podstawę ustalań organu oraz błędne zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej "P.b. z 1974 r.") Opisaną na wstępie decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej "P.b."). Organ odwoławczy podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, jakkolwiek wskazał na konieczność uzupełnienia uzasadnienia decyzji. Organ wyjaśnił, że po myśli art. 332 w zw. z 333 Rozporządzenia, jak i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane obowiązującej od 13 sierpnia 1961 r. do 28 lutego 1975 r. oraz wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, na budowę przedmiotowego budynku garażowego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 P.b. zastosowanie mają wyłącznie przepisy art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. Zatem w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego organ może nakazać wykonanie określonych czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami lub wydać decyzję o rozbiórce. Zasadą jest legalizacja, a rozbiórce podlegają jedynie obiekty niezgodne z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, w razie stwierdzenie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 1 pkt (znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę) i pkt 2 (powodują bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dal otoczenia) P.b. z 1074 r. Po myśli uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, przy czym w postępowaniu w przedmiocie nakazu przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Organ ustalił, że w okresie budowy obiektu na terenie obejmujących działkę nr 1098 w S. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Od 1969 r. do 181 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1969 r., od 1981 r. do 1994 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 1981 r. nr [...], od 1994r do 1998 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. uchwalony uchwałą z dnia [...] października 1994 r., a aktualnie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego terenu Centrum m. S. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998r. nr [...]. Organ odwoławczy dokonując analizy przeznaczenia terenów obejmujących przedmiotową działkę w poszczególnych planach uznał, że działka nr 1098 nie mogła zostać zaadaptowana pod zabudowę garażową. Organ odwoławczy zmodyfikował podstawę prawną podana przez organ I Instancji wskazując, że jest nią art. 37 ust. 1 pkt 1 P. b. z 1974 r. a nie art. 37 P.b. z 1974 r. WNIB uznał, że zasadnie - w myśl art. 38 P.b. z 1974 r. obowiązek rozbiórki nałożono na obecnych właścicieli spornej działki, którzy kupując obiekt budowlany przejęli na siebie wszelkie prawa i obowiązku związane z przeniesieniem prawa własności obiektu. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu na podstawie jest art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. W skardze na opisaną na wstępie skarżący nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji wnieśli o przeprowadzenie dowodów wymienionych w skardze oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zarzucili 1. art. 7 oraz art. 8 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne, błędne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a co za tym idzie wydanie decyzji z naruszeniem prawdy obiektywnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, 2. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia decyzji, która nie wyjaśnia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a nawet nie ma poparcia w materiale dowodowym zalegającym w katach sprawy, brak jest dowodów uzasadniających rozstrzygnięcie decyzji, a istniejące wręcz je negują, 3. art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewywiązanie się obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w wyniku czego wydano błędną decyzję w przedmiotowej sprawie, dokonano błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i błędnej analizy prawa w stosunku do faktów, 4. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę Powyższe wynika z uchwały II OPS 2/13 z dnia 16 grudnia 2013 r. wedle której nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi byłoby orzeczenia nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy przepisami o planowaniu przestrzennym w pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. W uzasadnieniu zakwestionowali prawidłowość ustaleń w zakresie daty budowy garażu oraz kwestii uzyskania na jego budowę pozwolenia na budowę, wyłącznie na podstawie rozmowy telefonicznej z żoną W.N. w sytuacji, gdy z akt administracyjnych sprawy (notatki służbowe) wynika, że 90 - letni W.N. przyznał, że "niewiele pamięta z okresu budowy". Podważyli także rzekomy brak możliwości przesłuchania świadków celem ustalenia daty budowy spornego garażu skoro pozostaje przy życiu żona E.S. – byłego współwłaściciela spornej działki. Ponadto W.N. był tylko wykonawcą budynku i nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a formalności administracyjne załatwiał zarządca P.K., który na działce właścicieli wykonywał wszelkie roboty budowlane. Wskazali, że stan techniczny budynku jest zadowalający, a wbrew ocenie organu odwoławczego obowiązujące od 1969 r. kolejne plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczały zabudowę garażową na działce nr 1098 jako uzupełnienie zabudowy mieszkalnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości badając zgodność rozstrzygnięcia z przepisami prawa. Natomiast stopień naruszenia przepisów prawa, który może skutkować uwzględnieniem skargi określa przepis art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postępowanie dowodowe mające na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego nie spełnia wymogów przewidzianych w K.p.a., a dopiero wówczas można mówić o prawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie są zobowiązane do przestrzegania zasad wynikających z art. 7 K.p.a. w każdym jego stadium, a więc zarówno na etapie wyjaśniania, jak i orzekania a zasady realizacji tego obowiązku określa przepis art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W przedmiotowej sprawie okoliczność, która zadecydowała o charakterze rozstrzygnięcia to przyjęcie przez organ, że garaż został wybudowany bez pozwolenia na jego budowę. Obecni właściciele garażu nie posiadają pozwolenia na budowę, uzasadniają to faktem, że nie byli jego inwestorami a garaż kupili. Wobec upływu czasu i braku dokumentów trudne jest wykazanie legalności budowy. Ta okoliczność winna szczególnie obligować organ do drobiazgowej analizy dokumentów, które jeszcze udało się zgromadzić. Organy administracji obu instancji swoje rozstrzygnięcia oparły o wypowiedź D.N. – żony inwestora, która w telefonicznej rozmowie oświadczyła, że mąż ze względu na wiek niewiele pamięta lecz wg niej nie ubiegał się o wydanie pozwolenia na budowę, posiadał tylko ustną zgodę właściciela działki na wybudowanie garażu. Z rozmowy została sporządzona "notatka służbowa" datowana 25.02.2015 r. W aktach znajduje się również "notatka służbowa z rozmowy z inwestorem W.N. o podobnej treści. Przepisy K.p.a. w art. 75 zawierają otwarty katalog środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym, lecz "notatka służbowa" nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi dowodu prawdziwości tego co zostało w niej stwierdzone. Ograniczenie się organu w zakresie swych ustaleń wyłącznie do rozmowy telefonicznej, w sytuacji nawet braku pewności, że faktycznie były to te osoby powinno być oceniane jako niewypełnienie obowiązków organu, o których mowa w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 413/10). Czy "notatka służbowa" może być potraktowana jako "oświadczenie" w rozumieniu przepisów o dowodach. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów w drodze zaświadczenia właściwego organu odbiera się od strony i na jej wniosek oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Spełnienie tych warunków uzależnia przyjęcie, że mamy do czynienia z "oświadczeniem". "Oświadczenia" stron mogą jedynie stosownie do art. 75 § 2 K.p.a. zastąpić inne dowody tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości (wyrok NSA z dnia 1 marca 2002 r., sygn. akt I SA 310/01). Przyjęcie jako dowód w sprawie informacji z rozmowy telefonicznej z żoną inwestora nie spełnia wymogów postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. W aktach administracyjnych są inne dokumenty mające charakter dokumentów urzędowych, które winien uwzględnić organ w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy budowa przedmiotowego garażu była legalna. W aktach administracyjnych znajduje się dokument "Kartoteka budynku na działce nr 1095, ul. [...] w S., a budynek ten to budynek garażowy o powierzchni zabudowy 33 m2". Obowiązkiem organu było ustalenie jaka była podstawa prawna sporządzania takiej Kartoteki, czy była to ewidencja budynków legalnie wybudowanych czy faktycznie istniejących. W jakim celu była sporządzona taka Kartoteka. Poza tym w aktach zalega pismo pana K. adresowane do adwokata J.B. a w nim informacja, że "przedmiotowy garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1962 r., nr [...]. Zalegające w aktach administracyjnych kserokopie wydawanych w tym czasie w S. pozwoleń na budowę mają oznaczenia zbliżone do nr powołanego w piśmie. Należało przeprowadzić ocenę w świetle przedstawionych pozwoleń również pod kątem czy zróżnicowanie ich oznaczeń wynikało z tego, jakiego budynku dotyczy. Czy przytoczone w piśmie oznaczenie pozwolenia mogło dotyczyć budynku garażowego lub gospodarczego. Oceny wymaga również załączone do akt "sprawozdanie o ruchu budynków", formularz I – 13 za 1962 r. Jaka była podstawa prawna sporządzania takiego formularza oraz czy mógł obejmować również budynki wybudowane bez pozwolenia na budowę, te wszystkie dowody znajdują się w aktach i prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe musi zawierać ich ocenę, która następnie znajduje się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z braku posiadania przez właściciela obiektu budowlanego, nie będącego jego inwestorem, dokumentacji budowlanej nie można wyciągać negatywnych dla niego skutków. Na aprobatę Sądu zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 45/08, zgodnie z którym "jeżeli przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora, właściciela czy zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z jego realizacją, a organy administracji były zobowiązane do przechowywania dokumentów przez 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany bez pozwolenia na budowę. To organ administracji publicznej a nie strona ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 274/02). Wobec tego przeprowadzone postępowanie dowodowe nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a stwierdzone braki mają wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uwzględnił skargę. O kosztach orzeczono w uzupełniającym postanowieniu.