II SA/Rz 177/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...].02.2003r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, nakazał A. O. wykonanie inwentaryzacji budowlanej części poddasza budynku mieszkalnego, ukazującej stan istniejący i orzeczenie techniczne o prawidłowości robót wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, a także - w przypadku stwierdzenia takiej konieczności - wykazanie niezbędnego zakresu robót koniecznych do doprowadzenia do zgodności z wymogami obowiązujących w okresie realizacji przepisów, w tym techniczno-budowlanych (warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) opracowane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, w terminie do 31.05.2003r. Organ wskazał, że w marcu 2002r. na działce nr 747 położonej w B. wykonane zostały roboty budowlane polegające na częściowym przemurowaniu istniejących ścian, częściowej wymianie elementów więźby dachowej i wymianie pokrycia dachowego bez wymaganego zgłoszenia. Na skutek odwołania J. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z [...].04.2003r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jego przekonaniu stan faktyczny uzasadniał wydanie nakazu rozbiórki. Skargę na tę ostatnią decyzję wniosła A. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18.02.2005r. sygn. akt SA/Rz 803/03 uchylił zaskarżoną decyzję podając, że zakres wykonanych robót wyczerpuje definicję nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na wykonanie której wymagane było pozwolenie budowlane. W ocenie WSA w Rzeszowie organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z 14.06.1960r., Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję, skoro materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej. Jednocześnie Sąd uznał, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie o usunięcie samowoli budowlanej jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W takim postępowaniu właścicielom działek sąsiednich nie przysługuje przymiot strony. Rozpoznając ponownie odwołanie J. K., WINB w Rzeszowie decyzją z dnia [...].10.2005r. nr [...] uchylił w całości decyzję PINB z [...].02.2003r. i nakazał A. O., właścicielce i inwestorce budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 747 w B., dokonanie rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego, tj. nadmurowanych ścian oraz dachu budynku mieszkalnego. Jako podstawę prawną powołano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane były samowolą budowlaną, polegały na nadbudowie budynku mieszkalnego - art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego. Zakres robót nie mieścił się w pojęciu remontu zdefiniowanego w art. 3 pkt. 8 tej ustawy i dlatego sprawa została rozpatrzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ podał, że procedura legalizacyjna nie mogła być wdrożona, ponieważ dla tego terenu nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorka nie wykazała się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wyrokiem z 23 maja 2006r. II SA/Rz 1091/05 WSA w Rzeszowie oddalił skargę A. O. na decyzję WINB w Rzeszowie z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu WSA w Rzeszowie wskazał, że pojęcie nadbudowy obiektu budowlanego mieści się w pojęciu "budowy", którą definiuje art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane. Z ustaleń poczynionych przez organy (dokumentacja fotograficzna, zeznania świadka T. B.) wynika, że inwestorka podwyższyła swój budynek mieszkalny o około 2 metry, przy czym ustalenia takie zawarte zostały w wyroku WSA w Rzeszowie SA/Rz 803/03. W sprawie tej Sąd stwierdził, że roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego o 2 metry i pokryciu nowym dachem z wykonaniem nowej więźby dachowej, wykonane zostały w 2002r. i wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego. Uchylenie decyzji nastąpiło ze względów proceduralnych, tj. wobec naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., natomiast ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały organ oraz Sąd. Wobec tego sprawę rozpoznano w aspekcie przepisu art.48 Prawa budowlanego. Cytując następnie przepis art.48 ust. 2 Prawa budowlanego WSA w Rzeszowie wskazał, że przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy, niemożliwym była legalizacja samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. O., działająca przez adwokata J. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 8 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że roboty wykonane przez skarżącą zostały zdefiniowane jako nadbudowa budynku, a nie jego remont. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania (k.p.a.), mające mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na nieuwzględnieniu faktu, że prace wykonane przez skarżącą były wykonaniem robót budowlanych nie mieszczących się w pojęciu budowy czy nadbudowy obiektu budowlanego, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji gdy powinno ono zostać umorzone, a to z tego względu, że wnosząca odwołanie nie była stroną postępowania. W skardze kasacyjnej sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w Warszawie wyrokiem z 24.01.208r. II OSK 1927/06 uwzględnił skargę kasacyjną, wywodząc iż ma ona usprawiedliwione podstawy. NSA przyjął w pierwszej kolejności, iż ponieważ przepisy k.p.a. nie regulują postępowania sądowo-administracyjnego, dlatego sąd I instancji nie mógł przepisów tych naruszyć, jak to wskazano w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju zarzut skargi uznano za nieusprawiedliwiony. Natomiast jako usprawiedliwiony uznano zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 48 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 8 tej ustawy przez błędne przyjęcie, że roboty wykonane przez skarżącą zostały zdefiniowane jako nadbudowa budynku a nie jego remont. NSA przypomniał, że decyzja poddana sądowej kontroli wydana została po ponownym rozpatrzeniu odwołania, a to wobec uchylenia przez WSA w Rzeszowie decyzji kasacyjnej WINB z dnia [...].04.2003r. Nr [....], co nastąpiło wyrokiem z dnia 18.02.2005r. II SA/Rz 803/03. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wprost wynika, że organ odwoławczy oraz sąd I instancji uznali, iż rozpoznając sprawy związani byli oceną prawną wyrażoną w wyroku SA/Rz 803/03. Związanie to dotyczyło zakwalifikowania wykonanych robót jako nadbudowy (art.3 pkt 6 Prawa budowlanego), jak również orzeczenia nakazu rozbiórki, mającego swe oparcie w przepisie art.48 tej ustawy. NSA przypomniał ponadto, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10.07.2003r. przepis art. 48 Prawa budowlanego zawierał nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w dniu [...].10.2005r., a więc w dacie powtórnego orzekania przez PWINB w Rzeszowie, przepis art.48 ust.1 Prawa budowlanego otrzymał brzmienie: "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę"; przepis ten powołany został w materialno-prawnej podstawie zaskarżonej do sądu I instancji decyzji. Sąd II instancji zauważył, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez WSA w Rzeszowie ocena prawna wyrażona w wyroku SA/Rz 803/03 nie była już wiążąca, albowiem poddana w tej sprawie kontroli sądowo-administracyjnej decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (wg tekstu jedn. Dz. U. Nr 106, Nr 1126 z 2000r., ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 25.04.2003r. Ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718), dokonano istotnej nowelizacji Prawa budowlanego, m.in. w zakresie tzw. "słowniczka" (art.3), jak również w odniesieniu do przepisu art.48 i następne tej ustawy. Zmiana ta weszła w życie z dniem 11.07.2003r. i wobec tego orzekanie w "nowym" stanie prawnym oznaczało, że ocena prawna wyrażona w wyroku sygn. SA/Rz 083/03 utraciła moc wiążącą. Z tej też przyczyny sąd I instancji nie będąc związany oceną prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku, powinien był rozważyć dopuszczalność stosowania w stanie faktycznym sprawy normy prawnej zawartej w zmienionym przepisie art.48 ust.1 Prawa budowlanego. NSA w Warszawie w dalszym uzasadnieniu wyroku kasacyjnego naprowadzał, iż w orzecznictwie dotyczącym dopuszczalności orzekania nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zwracano uwagę, że w przypadku rozbudowy istniejącego budynku o pewną część w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwale, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art.48 Prawa budowlanego. Jest to inny przypadek, o jakim mowa w art.50 ust.1 Prawa budowlanego, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art.51 Prawa budowlanego. Przytaczając stanowiska prezentowane w enumeratywnie wskazanych orzeczeniach jak i w opracowaniach literatury prawa budowlanego, NSA w Warszawie prezentował pogląd, iż organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazie rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Sąd opowiedział się też za tym, że przepis art.48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa), istotą jego jest przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Wyeksponowano, iż taki sposób rozumienia treści art.48 Prawa budowlanego zasługuje na uwzględnienie, jeśli się dodatkowo weźmie pod uwagę aktualne jego brzmienie, a który od dnia 11.07.2003r. utracił charakter bezwzględnie restytucyjny, skoro - po spełnieniu określonych warunków - dopuszcza legalizację popełnionej samowoli. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy przepis art.48 Prawa budowlanego nie miał zastosowania. Z ustaleń organów administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca samowolnie wykonała roboty budowlane polegające na częściowym przemurowaniu istniejących ścian, częściowej wymianie elementów więźby dachowej i wymianie pokrycia dachowego. W tej sytuacji wykonanie nakazu rozbiórki "nadmurowanych ścian oraz dachu budynku mieszkalnego", (bo tak został sformułowany nakaz) nie doprowadziłoby budynku do stanu sprzed popełnienia samowoli. Orzeczony nakaz nie miał więc nie tylko charakteru restytucyjnego ale wybitnie represyjny, gdyż w razie jego wykonania pozostałby obiekt pozbawiony dachu, a więc nie będący budynkiem mieszkalnym. Sąd II instancji uznał, że WSA w Rzeszowie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art.48 ust.1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy (błąd w subsumcji). Zgodzono się także ze skargą kasacyjną, że "nadbudowa" nie została w Prawie budowlanym zdefiniowana. NSA zaprezentował przy tym pogląd, że o nadbudowie budynku mieszkalnego można mówić w sytuacji, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja, to zaś pojęcie zostało określone na potrzeby warunków technicznych w rozporządzeniu "Rady Ministrów" z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). W rezultacie uwzględnienia skargi kasacyjnej, NSA w Warszawie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, zatem uchylił wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 1091/05, a sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia. Wyznaczając rozprawę celem rozpatrzenia skargi A. O. na decyzję WINB z [...].10.2005r. [...] WSA w Rzeszowie powziął wiadomość o śmierci uczestnika postępowania – W. W. Wyjaśniając te kwestię uzyskano od Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w K. odpis skrócony aktu zgonu W. W., z którego wynika, iż zmarł on w dn.28.11.1985r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach. Ponieważ w przedmiotowej sprawie orzekał już NSA w Warszawie, który uchylił wydany w tej sprawie wyrok WSA w Rzeszowie z 23.05.2006r. II SA/Rz 1091/05, przekazując ją do ponownego rozpatrzenia wyeksponować należy dyspozycję art.190 zdanie 1 Ppsa, wedle którego "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnia prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Biorąc powyższe pod uwagę, uznać należy, że skarga A. O. jest uzasadniona. Przedmiotem skargi jest decyzja WINB z [...].10.2005r. Nr [...], mocą której uchylono decyzję PINB z [...].02.2003r. oraz orzeczono o nakazie skierowanym do A. O. dokonania rozbiórki nadbudowanej części budynku mieszkalnego, tj. nadmurowanych ścian oraz dachu budynku mieszkalnego. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał się m.in. na dyspozycję art.48 ust.1 ustawy z 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm., zwana dalej Upb). Uzasadniając tę decyzję organ podkreślił, że orzekając o nakazie rozbiórki kierował się wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z 18.02.2005r. SA/Rz 803/03. Pogląd o związaniu powyższym wyrokiem został jednak zakwestionowany przez NSA w Warszawie. W świetle oceny prawnej zawartej w wyroku kasacyjnym, którym jak to już wyżej wskazano, jest związany orzekający w niniejszej sprawie Sąd, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art.48 ustawy z 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm., zwana dalej Upb). Zgodnie z art.48 ust.1 Upb właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, będącego w budowie, albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Cyt. przepis umożliwia zatem co do reguły, legalizację samej samowoli budowlanej, po spełnieniu określonych w ust.2 art.48 Upb warunków. Zmiana prawa budowlanego, tak jak to wywiódł Sąd kasacyjny, spowodowała, że orzekający w sprawie organ nie był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Rzeszowie z 18.02.2005r. SA/Rz 803/03. Orzekając o nakazie rozbiórki organ nie zwrócił uwagi, że jego wykonanie nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, a także do stanu sprzed popełnienia samowoli budowlanej. Pozbawienie budynku dachu miałoby charakter represyjny, nadto nie prowadziłoby do przywrócenia stanu, w którym budynek ten mógłby spełniać dotychczasową funkcję. W przypadku, jaki ma miejsce w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art.51 Upb. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.). Udzielając odpowiedzi na skargę WINB wskazał, iż inwestorka nie uzyskała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na nadbudowę budynku, a "plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położony jest przedmiotowy budynek jest nieważny", nie ma podstaw do rozpatrywania sprawy w trybie art.48 ust.2 Upb. Wprawdzie wobec wskazania prawidłowego trybu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie przez NSA w Warszawie kwestia ta ma znaczenie uboczne, to sygnalizacyjne wskazać należy na konieczność uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20.12.2007r. P 37/06 (Dz.U. Nr 247, poz.1844) odnoszącego się do treści art.48 ust.2 i ust.3 Upb w aspekcie możliwości uzyskania przez sprawcę samowoli budowlanej decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższych wywodów zaskarżona decyzja dotknięta jest także uchybieniem procesowym innym, niż dającym podstawę do wznowienia postępowania, ale mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Jako podmiot traktowany w charakterze strony został w niej wymieniony W. W. (s. 3 zaskarżonej decyzji). Z uzyskanego w toku postępowania sądowego odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że W. W. nie żyje od [...].11.1985r., z tego względu organ odwoławczy musi rozważyć prawidłowość doręczania wydawanej przez siebie decyzji osobom, którym służy przymiot strony. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa.