II SA/Rz 1793/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2024 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 4 września 2023 r.nr SKO.415.150.2155.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego R. G. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ") z 4 września 2023 r. nr SKO.415.150.2155.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 17 pkt 1, art. 127 § 1 i art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."). Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Burmistrz [...] decyzją z 27 marca 2023 r. nr 8/23 znak: PB.6733.4.2023.LF ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Budowa stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości Z. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pod którym podpisali się: M. B., K. F., B. F., J. F., M. F., Z. H., W. P., R. P., M. B., K. B., M. W., R. S., A. S., M. S., J. S., E. B., M. S., H. S., W. C., J. C., J. P., L. P., E. J., K. J., A. G., T. G., B. G., E. R., E. R., K. Ś., R. Ś., R. F., M. F., M. P., A. P., Z. P., W. P., A. S., L. S., D. S., P. J., W. J., K. J., Z. J., Z. D., B. P., S. P., A. P., M. P., W. H., B. F., B. G., S. D., M. K., S. P., B. P., J. P., S. P., A. P., G. H., M. N., B. N., Ł. N., S. R., M. R., G. M., J. S., S. S., M. K., G. H., M. G., A. H., M. U., R. G., B. G. W uzasadnieniu odwołania sformułowano zarzuty względem zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] i powołano się na potencjalne zagrożenia dla zdrowia społeczności oraz niepewność dotyczącą skutków długotrwałego narażenia na promieniowanie elektromagnetyczne zwłaszcza w sytuacji, gdy stacja bazowa miałaby zostać usytuowana blisko domów, co może potęgować negatywne skutki dla mieszkańców. Podkreślono przy tym wpływ inwestycji na wartość nieruchomości we wsi Z. oraz brak konsultacji oraz uwzględnienia głosów mieszkańców w procesie podejmowania decyzji. Zarzucono również, że mieszkańcy wsi Z. nie zostali poinformowani przez sołtysa o planowanej inwestycji, co niewątpliwie ograniczyło ich możliwość wyrażenia opinii oraz zgłoszenia swoich obaw. Uzasadniając natomiast wniosek o przywrócenie terminu podano, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy mieszkańców, ponieważ nie zostali oni dostatecznie poinformowani o wszczętym postępowaniu, jego przebiegu, jak również o wydaniu decyzji. Natomiast niezwłocznie po powzięciu informacji o wydanej decyzji mieszkańcy zwrócili się pisemnie do organu wydającego decyzję przedstawiając jednocześnie swoje stanowisko w sprawie. Powyższe daje asumpt do stwierdzenia, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania nie nastąpiło wskutek zaniedbania lecz uzasadnionej danymi okolicznościami niewiedzy na temat prowadzonego postępowania. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, opisanym na wstępie postanowieniem z 4 września 2023 r. nr SKO.415.150.2155.2023 stwierdziło jego niedopuszczalność. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że wpływ odwołania inicjuje wstępną fazę postępowania odwoławczego, w której Organ II instancji podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, powoduje konieczność wydania postanowienia, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Kolegium wyjaśniło również, że z akt sprawy, tj. z notatki służbowej z 27 grudnia 2022 r. wynika, że Organ I instancji za strony postępowania uznał inwestora oraz osoby będące współwłaścicielami działki nr [...], a także właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z zamierzeniem inwestycyjnym. Wszystkie te osoby były zawiadamiane o podejmowanych w sprawie czynnościach na piśmie, a dodatkowo Burmistrz dokonywał obwieszczeń. Decyzja lokalizacyjna również została doręczona wszystkim osobom uznanym za strony na piśmie, niemniej jednak w dniu 27 marca 2023 r. dokonano także obwieszczenia zawiadamiającego o wydaniu przedmiotowej decyzji, które zostało umieszczone na stronie internetowej BIP oraz na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim w [...]. Z uwagi na brak wpłynięcia odwołania w przewidzianym terminie, na ww. decyzji Burmistrza zamieszono pieczęć, potwierdzającą, że stała się ona ostateczna w dniu 24 kwietnia 2023 r. Organ odwoławczy podkreślił, że żadna z osób podpisana pod ww. odwołaniem nie została uznana przez Organ I instancji za stronę postępowania, co oznaczało, że osobom tym nie wysłano decyzji w postaci pisemnej i osoby te w nie brały udziału w prowadzonym postępowaniu. Wobec powyższego, w ocenie SKO, skoro osoby podpisane pod odwołaniem nie uczestniczyły w postępowaniu przed Organem I instancji oraz nie doręczono im decyzji, to miały one możliwość wniesienia odwołania w terminie otwartym dla stron, którym tą decyzję doręczono, ewentualnie w terminie wynikającym z dokonanego obwieszczenia. Termin ten nie został jednak dochowany, gdyż decyzja została uznana za ostateczną w dniu 24 kwietnia 2023 r. a odwołanie wpłynęło do Organu dopiero w dniu 28 lipca 2023 r. W takiej sytuacji osoby nieuczestniczące w postępowaniu mogą bronić skutecznie swego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem w ocenie SKO przedmiotowe odwołanie jest niedopuszczalne, co obliguje Organ do wydania postanowienia stwierdzającego jego niedopuszczalność. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył R. G., zaskarżając ww. postanowienie Kolegium w całości. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Burmistrza [...] z 27 marca 2023 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący sformułował zarzuty względem decyzji Burmistrza. W jego ocenie argumenty przedstawione w odwołaniu, w szczególności pozbawienie mieszkańców Z. udziału w procesie wydania decyzji nie zostały wzięte pod uwagę, co skutkowało brakiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i uznaniem o jego niedopuszczalności. Główne zarzuty odwołania dotyczą potencjalnych zagrożeń dla zdrowia społeczności oraz niepewności dotyczącej skutków długotrwałego narażenia na promieniowanie elektromagnetyczne stawia lokalną społeczność w sytuacji ryzyka, zwłaszcza, że stacja bazowa miałaby zostać usytuowana blisko domów, co może potęgować negatywne skutki dla mieszkańców. Zdaniem Skarżącego kluczowym jest brak konsultacji i uwzględnienia głosów mieszkańców w procesie podejmowania decyzji. Mieszkańcy nie zostali poinformowani o planowanej inwestycji, co ograniczyło im możliwość wyrażenia opinii oraz zgłoszenia obaw. Taki brak uczestnictwa społecznego w tak istotnych decyzjach daje mieszkańcom poczucie, że ich głosy są niesłyszalne i nie są brane pod uwagę. Zdaniem Skarżącego również przedmiotowa inwestycja nie wypełnia znamion inwestycji celu publicznego, gdyż dla mieszkańców Z. planowana inwestycja niesie za sobą poważne zagrożenia i nie realizuje potrzeb wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium wyjaśniło także, że odrębnym postanowieniem z [...] września 2023 r. nr [...] odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Od powyższego postanowienia nie wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w wyżej zakreślonych granicach kontrola wykazała nieprawidłowość zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Burmistrza [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa stacji bazowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z.". W uzasadnieniu do postanowienia Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że odwołujący nie byli stronami postępowania. Powołał stanowisko sądów i doktryny, zgodnie z którym strona która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez Organ I instancji, w terminie otwartym od doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, a w przypadku wielości stron, od dnia w którym ostatniej stronie doręczono decyzję. Po upływie takiego terminu może bronić skutecznie swojego interesu prawnego jedynie poprzez żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W świetle powyższego Organ stwierdził, że skoro podpisane pod odwołaniem osoby nie brały udziału w postępowaniu to miały możliwość wniesienia odwołania w terminie otwartym dla stron tego postępowania, który upłynął w dniu 24 kwietnia 2023 r., podczas gdy odwołanie zostało złożone w dniu 28 lipca 2023 r. W takiej sytuacji, zdaniem Organu II instancji, stronom przysługuje wyłącznie droga wznowienia postępowania, co mając na uwadze stwierdził niedopuszczalność odwołania. Będący podstawą rozstrzygnięcia art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższego przepisu wynika, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (wyrok NSA w Warszawie z 10.11.1998 r., III SA 898/97, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Inne są bowiem przyczyny stwierdzania niedopuszczalności odwołania, a inne stwierdzania uchybienia terminowi wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z 11.12.2007 r., II OSK 1661/06 ). Z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych) oraz od tych decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134, bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Najkrócej rzecz ujmując niedopuszczalność odwołania zachodzi w przypadku wniesienia go przez podmiot niebędący stroną postępowania bądź w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje możliwości złożenia odwołania. Z kolei w sytuacji gdy strona uchybiła terminowi do złożenia odwołania prawidłową formą, także w sytuacji, gdy decyzja stała się ostateczna, jest stwierdzenia uchybienia terminu. W świetle powyższych zważań, jako niekonsekwentne ocenić należy stanowisko Organu II instancji, który z jednej strony potraktował odwołujących jako strony postępowania, co wynika z treści uzasadnienia postanowienia, przyznając im prawo do wniesienia odwołania w terminie otwartym dla pozostałych stron postępowania a jednocześnie stwierdził jego niedopuszczalność. Nie wiadomo zatem, czy Organ potraktował odwołujących jako strony postępowania, co wynika z treści uzasadnienia, czy też przyjął, że nie są stroną postępowania stwierdzając niedopuszczalność odwołania, co z kolei wynika z treści rozstrzygnięcia. W świetle powyższego zadaniem Organu II instancji będzie usunięcie powyższych wątpliwości i wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego przyjętemu stanowisku. Na obecnym etapie postępowania, dotyczącego kwestii formalnych- dopuszczalności odwołania- nie mogą zostać rozstrzygnięte zarzuty skargi dotyczące meritum decyzji Organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.