II SA/Rz 182/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa/spr./ Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...]. do wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. Wnioskiem z dnia 1 grudnia 2010 roku D. B. wróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką J. T. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił D. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na matką J. T. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 3 pkt 10 i 11, art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku, o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255, ze zm.; dalej u.ś.r.) rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r. nr 105, poz. 881 ze zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 130, poz. 903) oraz art. 104, art. 107, art. 127 § 1 i 2, art. 130 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. nr 98 poz. 1071, ze zm.; dalej K.p.a.). W motywach swojego rozstrzygnięcia organ podał, że świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane, gdyż zgodnie z oświadczeniem wnioskującej jej matka – J. T., pozostaje w związku małżeńskim. Okoliczność ta, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą pozytywne załatwienie wniosku D. B. Zgodnie z treścią powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniesionego przez D. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. SKO podało, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż decyzja Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odpowiada prawu. SKO wywiodło, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są wprost wskazane w przepisach u.ś.r. Negatywne rozpatrzenie wniosku odwołującej się było wynikiem stwierdzenia, że matka wnioskującej – J. T. pozostaje w związku małżeńskim, co wobec jednoznacznej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z decyzją SKO nie zgodziła się D. B. i zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze podniosła, że kwestionowana decyzja jest dla niej krzywdząca i niesprawiedliwa, gdyż nie uwzględnia jej ciężkiej sytuacji finansowej oraz rodzinnej. Podała, że oboje rodzice z uwagi na swój stan zdrowia wymagają ciągłej opieki. Konieczność jej sprawowania wyklucza możliwość podjęcia przez skarżącą pracy. Ojciec jest inwalidą, cierpi na utratę słuchu, miażdżycę naczyniową mózgu, zaburzenia pamięci i astmę. Aktualnie jest wyobcowany, żyje w swoim świecie i kontakt z nim jest utrudniony. SKO wniosło o oddalenie skargi. Uzasadniając postulowany kierunek rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę, że wykluczenie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla dziecka sprawującego opieką na dwójką niepełnosprawnych i pozostających w związku małżeńskim rodziców jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym postrzegane niejednolicie. SKO podało nadto, że w następstwie postanowienia sygnalizacyjnego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 roku, sygn. S 1/10, publ. OTK-A 2010/5/54, w którym zwrócono uwagę, że problem ten godzi w spójność systemowych rozwiązań u.ś.r. podjęto prace legislacyjne, których efektem jest projekt zmian art. 17 tej ustawy. Planowane jest uzupełnienie jego treści poprzez dodanie ust. 6, który ma brzmieć: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą również wymagającą opieki". Dopóki planowa nowelizacja u.ś.r. nie wejdzie w życie, organy administracji publicznej w analizowanej sytuacji faktycznej nie mają podstaw do przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, na co wskazuje art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej w dalszej części P.p.s.a. W powyższym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu materialnemu i czy postępowanie prowadzące do jej (jego) wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. eliminacja przedmiotu skargi z obrotu prawnego następuje w razie stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynika sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wspomniany przepis zezwala zatem sądowi administracyjnemu na uwzględnienie skargi z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, które wymagało wyeliminowania kwestionowanego postanowienia z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] stycznia 2011 r.) przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazany przepis określa krąg podmiotów na rzecz, których można ubiegać się o świadczenia pielęgnacyjne, oraz krąg podmiotów, którym to świadczenie, przy zaistnieniu ustawowych przesłanek, może zostać przyznane. Zgodnie z nim osoba na rzecz, której można ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, to osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osoba, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zaliczył pozostawanie w związku małżeńskim osoby uprawnionej do świadczenia. Dodać należy, że pomimo wielokrotnych nowelizacji art. 17 u.ś.r., przesłanka wyłączająca z kręgu osób uprawnionych osobę pozostającą w związku małżeńskim nie uległa zmianie i przepis ten w brzemieniu wyżej powołanym nadal obowiązuje. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pozostawanie w związku małżeńskim zawsze musi skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która faktycznie wykonuje opiekę, spełnia przy tym ustawowe przesłanki do zaliczenia jej do osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia (jest objęta obowiązkiem alimentacyjnym) w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej tej opieki nie może jej wykonywać. Pytanie dotyczy zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. z art. 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążony jest obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Natomiast w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Świadczenie pielęgnacyjne, jest przyznawane osobie, która wymaga pomocy, gdy nie jest możliwa jej samodzielna egzystencja i sprowadza się do czynności umożliwiających i ułatwiających funkcjonowanie w społeczeństwie (wykonywanie bezpośrednich czynności faktycznych) i pomoc ta ze swej istoty musi być pewna i stale wykonywana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyraził pogląd, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o której mowa w art. 128 k.r.i.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (wyrok WSA w Olsztynie z 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/OL 61/09 LEX nr 533538). Wyrok ten dotyczył uznania za osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego córki rodziców pozostających w związku małżeńskim, którzy obydwoje mieli orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje przedstawiony pogląd i argumentację w nim zawartą, gdyż niemożliwym było wykonywanie przez małżonka opieki, bowiem sam jej potrzebował. Wykładnia celowościowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala na stosowanie go zgodnie z celem, któremu ma służyć świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w ust. 1 tego przepisu i art. 18 Konstytucji RP formułujący nakaz ochrony i opieki Państwa nad rodziną. W piśmiennictwie podkreśla się, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanych normami moralnymi lub, gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski: "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 101). Taka sytuacja zaistniałaby przy zastosowaniu wykładni literalnej do ustalonego i przyjętego do orzekania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. W norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) winna zawierać wyrażenie, że nie stosuje się jej jeżeli współmałżonek nie jest w stanie wykonywać czynności opiekuńczych w celu zaspokojenia codziennej egzystencji. Do zastosowania takiej wykładni uprawnia Sąd przepis art. 8 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Skład orzekający Sądu opowiada się za prokonstytucyjną wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. z przyczyn wyżej opisanych, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, a to obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organy muszą przyjąć, że fakt pozostawania przez J. T. w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia D. B. o ile mąż J. T. nie jest w stanie sprawować opieki o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W związku z powyższym należy przeprowadzić postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia tej kwestii i w zależności do poczynionych ustaleń wydać decyzję. W przypadku ustalenia, ze opieki nad J. T. nie może sprawować jej mąż, organy będą związane wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.