II SA/Rz 182/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. C. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2018 r. nr [...]) w sprawie nie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego P.C. ( dalej: "skarżący") z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną A. C. W podstawie prawnej decyzji powołano art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Organy zgodnie ustaliły, że A. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i niepełnosprawność ta istnieje od urodzenia, zarówno jej ojciec J. P. jak również matka M. P. nie żyją. Z wnioskiem o przyznanie świadczenia wrócił się jej mąż. Organy obu instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stanęły na zgodnym stanowisku, że skarżący nie wyczerpał dyspozycji art 17 ust. 5 u.ś.r., ponieważ w aktach brak jest jakiegokolwiek dokumentu stwierdzającego posiadanie przez skarżącego orzeczenia o niepełnosprawności. W skardze na decyzję Kolegium, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to: - art 27 st. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie pomimo tego, że w sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń – pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna osobie uprawnionej przysługuje uprawnienie do wyboru jednego ze świadczeń, - art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, co skutkowało przyjęciem , iż skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, pomimo tego, że jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, co skutkowało brakiem przyznana skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, -naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie a to: art 6, 8, 9, 77 § 1, art 7 w zw. z art 80 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności czy zachodzą podstawy do uznania skarżącego za osobę zobowiązaną do spełnienia świadczeń alimentacyjnych na rzecz A. C.. W oparciu o tak sformułowane zarzuty i na podstawie art 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki jego przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania określa art. 17 "u.ś.r."). Przepis ten wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1)matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1)rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2)nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3)nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1)nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2)w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. 3. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 1583,00 zł miesięcznie. 3a. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. 3b. Waloryzacja polega na zwiększeniu kwoty świadczenia pielęgnacyjnego o wskaźnik waloryzacji. Wskaźnikiem waloryzacji jest procentowy wzrost minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2017 r. poz. 847 oraz z 2018 r. poz. 650), obowiązującego na dzień 1 stycznia roku, w którym jest przeprowadzana waloryzacja, w stosunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującej w dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, w którym jest przeprowadzana waloryzacja. 3c. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego ustalanego w sposób określony w ust. 3b zaokrągla się do pełnych złotych w górę. 3d. Wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na następny rok kalendarzowy podlega ogłoszeniu w drodze obwieszczenia przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", w terminie do dnia 15 listopada każdego roku. 4. Kwotę świadczenia pielęgnacyjnego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które świadczenie przysługuje. Kwotę świadczenia przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę. 5. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1)osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b)ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2)osoba wymagająca opieki: a)pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b)została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3)na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4)(uchylony); 5)na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6)na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. 6. Zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego przez organy poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1, 1a pkt 1 – 3 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Zdaniem organów treść art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby wymagającej opieki, który jak skarżący, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto ustalenie, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności było jedynym ustaleniem, które zdaniem organów wyłączyło obowiązek czynienia dalszych szczegółowych ustaleń w sprawie. Sąd nie podziela tego stanowiska. Brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust.1a u.ś.r. niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm. Norma zawarta w art. 17 ust.1 pkt 4 dotyczy innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art.17 ust.1, a więc innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4 osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt.1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). W ocenie Sądu, przyjęcie literalnej wykładni omawianych przepisów jest, nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa, ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób tylko ogranicza to prawo, to jednak ograniczenia te, bez względu na to czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem a przede wszystkim z zasadami państwa prawa. Obowiązkiem, a nie tylko prawem, Naczelnego Sądu Administracyjnego jest orzekanie w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom prawnym powinno się nadawać takie znaczenie aby nie były one sprzeczne z Konstytucją i najlepiej realizowały zasady państwa prawnego zawarte w normach konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 22 października 2007 r. sygn. P 24/07, OTK ZU nr.9/A/2007). Art. 69 Konstytucji nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji. Konstytucja w art. 71 ust.1 przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Nie można również pominąć, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 K.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby wskazane wyżej uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych. Przedstawiona powyżej analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12, a przede wszystkim wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., IV SA/Wr 208/18). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18. Odnośnie podnoszonych w skardze zarzutów prawa procesowego art. 6, 7, 8, 9, 77, 80 K.p.a. w sposób w niej wskazany Sąd nie jest w stanie ich zweryfikować, a to wobec braku jakichkolwiek ustaleń przez organy co do podnoszonych w skardze okoliczności. To samo dotyczy zarzutów naruszenia art. 27 u.ś.r. w sposób wskazany w skardze. Wobec zakwestionowania przez Sąd zaistnienia przesłanki tamującej przyznanie skarżącym świadczenia, można skarżonym decyzjom zarzucić naruszenie art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. a to poprzez brak koniecznych ustaleń w sprawie co niewątpliwie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy rozpatrzą wniosek skarżącego, ustalając stan faktyczny sprawy przy zachowaniu reguł o postępowaniu dowodowym i sporządzą prawidłowe uzasadnienie – art. 107 § 3 K.p.a. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.