II SA/Rz 1851/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO" lub "organ II instancji") z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.4111/876/2021, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr ŚS-R.5131.3.006737.2021.43489.JSZ o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 10 grudnia 2020 r. MK (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] drogą elektroniczną o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką – KK. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr ŚS-R.5131.3.006737.2021.43489.JSZ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji podał, że zgodnie z art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 615) – dalej: "u.ś.r.", warunkiem przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego w wysokości do 764 zł na osobę w rodzinie. Ustalono, że skarżąca jest panną i mieszka z niepełnosprawną matką, a w 2019 r. rodzina osiągnęła łączny dochód w wysokości 24 371,28 zł (dochód KK z tytułu renty rodzinnej po inwalidzie wojennym w wysokości 21 922 zł, dodatku kompensacyjnego w wysokości 397,76 zł oraz ryczałtu energetycznego w wysokości 2 051,52 zł). Oznacza to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł 1 015,47 i był wyższy od kryterium dochodowego z art. 16a ust. 2 u.ś.r. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji argumentując, że pracownik socjalny podczas składania wniosku nie poinformował jej o metodyce obliczania dochodu rodziny oraz o możliwości złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. To zaś w ocenie skarżącej stanowiło naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr SKO.4111/876/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że wobec przekroczenia kryterium dochodowego, organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powtarzając w całości argumentację sformułowaną w odwołaniu, zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 k.p.a., art. 119 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, art. 2, art. 71 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 69 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn, które uwzględniono z urzędu wobec treści art. 134 p.p.s.a. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Postępowanie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a u.ś.r.) następuje na podstawie wniosku i taki też wniosek złożony przez skarżącą był causą do prowadzenia kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że organ I instancji orzekając o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie poinformował o możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego i wniosła o przyznanie tego świadczenia domagając się wznowienia postępowania. Dodatkowo skarżąca zarzuciła, że została wprowadzona w błąd przez pracowników ośrodka pomocy społecznej poprzez brak udzielenia należytej informacji o świadczeniach, które mogła uzyskać z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy obydwu instancji pominęły całkowicie treść odwołania, w którym skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i nie podjęły działań do ustalenia rzeczywistej treści żądania skarżącej. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje szczególnych wymogów co do formy i treści odwołania od decyzji. K.p.a. jasno stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, nie wymaga również szczególnego sformułowania niezadowolenia. Podkreśla się, że odwołanie jest "zupełnie niesformalizowanym co do treści środkiem prawnym", strona odwołująca się "nie jest zobowiązana uzasadniać swojego żądania, ani też przedstawiać zarzutów i dowodów na jego poparcie" (A. Wróbel, Komentarz do art. 128, Nb 3 i 4, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 5. wyd., Warszawa 2013, s. 751-752). Jest jasne, że ten wyraz względnego niesformalizowania sporządzenia odwołania ma służyć ochronie interesów prawnych podmiotu odwołującego się, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie ma przymusu korzystania z pełnomocników zawodowych, profesjonalnych. Przyjęto zatem rozwiązanie w którym sam fakt udokumentowanego "zasygnalizowania" przez adresata decyzji, odwoływania się od decyzji, przez doręczenie odpowiedniego pisma/odwołania, uruchamia tok instancji, przejście sprawy od organu I instancji do organu II instancji, po to, aby organ II instancji po raz drugi zastosował w danej sprawie prawo i porównał wynik tego aktu z treścią decyzji wydanej przez organ I instancji, a następnie wydał rozstrzygnięcie korzystając z kompetencji zawartych w art. 138 k.p.a. W doktrynie podkreśla się też, że nie tylko wady prawne decyzji, ale również wszelkiego rodzaju "niezadowolenie" strony z treści decyzji uprawnia ją do wniesienia odwołania. Skoro postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne brzmienie jego podania (wyroki NSA z 4.12.2019 r. I OSK 3332/18 i z 24.08.2010 r. opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej: "cbosa"). Pisma stron powinny być przy tym interpretowane tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego, organ winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (tak NSA w wyroku z 17.06. 2010 r. I OSK 202/2010 w cbosa). Z art. 105 § 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony postępowania oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym strony. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Należy również zauważyć, że istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu (patrz: wyrok NSA z 28.05.2020 r., I OSK 278/19 dostępny w cbosa). Zatem dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (patrz: wyrok NSA z 9.06.2011 r., II OSK 999/10 dostępny w cbosa). Innymi słowy, to w postępowaniu wszczynanym na podstawie wniosku strony (art. 61 § 1 k.p.a.) wyznaczenie przedmiotu postępowania administracyjnego należy do strony, a nie do organu prowadzącego postępowanie. W zawiadomieniu z dnia 13 sierpnia 2021 r. wydanego w trybie art. 10 § 1 w zw. z art. 79 a k.p.a. organ wskazał na przekroczenie w przeliczeniu na osobę kryterium dochodowego, jako negatywną przesłankę do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką. Rację ma skarżąca, że miała prawo oczekiwać od organu I instancji, który taką wiedzę posiada, wskazania jako alternatywnego świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką istniejącego w systemie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obydwu instancji nie zareagowały na zmianę treści żądania oczekiwanej pomocy, co wymagało podjęcia działań dla jednoznacznego ustalenia treści wniosku, gdyż ma to istotne znaczenie, dla określenia materialnoprawnej podstawy do działania organów, co wynika z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Żaden z organów nie zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącej odnośnie treści wniosku. Tylko takie postępowanie organu mogłoby zostać uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 oraz art. 9 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Art. 9 k.p.a. stanowi natomiast, iż organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasadnie też w skardze skarżąca wskazała, że doszło do naruszenia art. 8 k.p.a., który wyraża zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W niniejszej sprawie wymogom tym nie sprostały organy orzekające w sprawie. Takie działania organów Sąd zakwalifikował jako naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast niezasadny okazał się wniosek skarżącej zawarty w odwołaniu o wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż takie nadzwyczajne postępowanie dotyczy tylko postępowań zakończonych decyzją ostateczną. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustali jednoznacznie treść żądania skarżącej i w miarę potrzeby dokonana oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem stwierdzenia ewentualnie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy również uwzględnić treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, Nr 9, poz. 104), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK - co ma miejsce po dziś dzień - jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. wyrok WSA z 5 lutego 2020 r., II SA/Gl 1373/19 dostępny w cbosa). Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Obecna na rozprawie skarżąca nie zgłosiła wysokości zwrotu kosztów postępowania, a sprawa jest wolna od wpisu. Skarżąca mieszka w [...].