II SA/Rz 1858/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] października 2021 r. nr SKO. [...] w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 2 i § 2a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z 30 sierpnia 2021 r. M.B. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J.C., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], odmówił skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia. Wójt wskazał, że z ww. orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 17 października 2021 r. wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności powstał od 75-go roku życia. Niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała zatem w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., uprawniającym do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto wyżej wymieniony pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co z kolei stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wójt podał również, że w dniu 9 września 2021 r. przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, który potwierdził, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem poprzez przygotowywanie oraz podawanie posiłków, podawanie leków, wożenie do lekarza oraz inne czynności, jak kąpanie, strzyżenie, golenie, pampersowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała również na wewnętrzną sprzeczność decyzji, w której stwierdzono, że przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest to, że małżonka J.C. – M.C. nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności podczas, gdy w dalszej części wskazuje się, że jej aktualny stan zdrowia nie zezwala na sprawowanie opieki nad mężem. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium, pogląd organu I instancji co do sposobu wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być uznany za prawidłowy i tym samym stanowić przeszkody dla przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że od chwili wejścia w życie przywołanego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. SKO zaznaczyło ponadto, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień strony, nie można uznać, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem. Organ I instancji w ogóle nie poświecił uwagi tej zasadniczej przesłance nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i co musiało skutkować podjęciem rozstrzygnięcia kasacyjnego. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz winien nadto ustalić rzeczywisty rozmiar i zakres sprawowanej opieki, a także jakie są potrzeby osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. W dalszej kolejności winien dokonać oceny czy rozmiar tej opieki koliduje z podjęciem aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Konieczne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego i dokonanie ponownej jego oceny oraz udzielenie odpowiedzi na zasadnicze pytanie czy sprawowanie opieki pozostaje w koniecznym związku z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium zwróciło również uwagę, że skarżąca winna zrezygnować z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, składając stosowne oświadczenie ze skutkiem na dzień poprzedzający wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie SKO wskazało, że w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego, zasadniczo w całości, co nie może mieć miejsca w trybie art. 136 k.p.a., bez narażenia się przez organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarżąca wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od wydanej przez organ odwoławczy decyzji, zaskarżając ją w całości. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż dostrzeżone przez Kolegium nieprawidłowości nie powinny mieć wpływu na przyznania wnioskowanego świadczenia, a organ ten mógł wydać decyzję co do istoty sprawy. Wniosła zatem o uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że pobierając specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 marca 2019 r. podpisała oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym, co jest równoznaczne z rezygnacją z pracy. Wskazała również, że jej matka M.C. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, ale ze względu na schorzenia i wiek nie może zapewnić opieki mężowi, co poświadcza zaświadczenie lekarskie z dnia 26 maja 2021 r. Natomiast brat skarżącej wraz z rodziną, zamieszkuje i pracuje zawodowo w [...], w związku z powyższym, nie jest w stanie zapewnić opieki rodzicom. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64 d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna Kolegium w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., z orzeczenia o niepełnosprawności wynikało bowiem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a także z tego powodu, że wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co z kolei stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji zakwestionował stanowisko odnośnie negatywnej przesłanki, jaką jest niemożliwość ustalenia daty powstania niepełnosprawności u podopiecznego. Prawidłowo powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym to Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem: świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany zakwestionowanej treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna osoby dorosłej niepełnosprawnej, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która została uznana za niekonstytucyjną. Jednocześnie Sąd nie zgadza się z uchyleniem przez organ decyzji organu I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji, a jeśli organ II instancji miał wątpliwości mógł uzupełnić materiał dowodowy o niezbędne informacje. Taką możliwość daje art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 17 ust 1 u.ś.r.: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie to nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Zgodnie z kolei z art. 27 ust. 5 u.ś.r.: w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z ustaleń organów wynika, że wnosząca sprzeciw sprawuje stałą opiekę nad legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności ojcem, który choruje na szpiczaka mnogiego, niewydolność nerek, hiperrurykemię, jest po przebytym złamaniu kompresyjnym trzonów kręgów: L2, L3, L4, L5, oraz osobą leżącą. W ramach sprawowanej opieki skarżąca raz w miesiącu zawozi ojca na leczenie do Brzozowa, raz w tygodniu podaje chemię dożylną, aktualnie chemię w tabletkach, 3 razy dziennie gotuje posiłek, podaje leki, wykonuje czynności pielęgnacyjne, takie jak kąpiel, strzyżenie, golenie, pampersowanie. Wnosząca sprzeciw wspólnie zamieszkuje z ojcem, nie pracuje. Z tytułu opieki nad ojcem pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, z którego zgodnie z oświadczeniem zrezygnuje w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ojciec wnoszącej sprzeciw pozostaje w związku małżeńskim. Żona ma 76 lat, orzeczono względem niej umiarkowany stopień niepełnosprawności. Organ I instancji ustalił, że jest po udarze mózgu, leczy się z powodu chorób przewlekłych, wymaga stałej farmakologii i kontroli lekarskiej, stan zdrowia nie pozwala na sprawowanie opieki nad mężem. Brat sprzeciwiającej nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z rodziną stale mieszka w [...]. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia. Wnosząca sprzeciw, po współmałżonce podopiecznego, należy do pierwszej grupy osób obowiązanych do sprawowania opieki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu. Nie stoi temu na przeszkodzie wyprzedzający ją obowiązek alimentacyjny małżonki podopiecznego. Z akt sprawy wynika, że ma ona 76 lat. Ustawodawca z osiągnięciem tego wieku łączy prawo ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji – art. 16 u.ś.r. Nieracjonalnym byłoby w takiej sytuacji wymaganie sprawowania opieki przez osobę, która ze względu na swój wiek i wynikający z tego wieku stan niepełnosprawności uprawniona jest do zasiłku pielęgnacyjnego. W realiach niniejszej sprawy byłoby to tym bardziej nieuzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że małżonka wymagającego opieki jest po udarze mózgu, leczy się z powodu chorób przewlekłych podlega stałej terapii farmakologicznej, jak również znajduje się pod stałą kontrolą lekarską, co czyni wnioski organu I instancji o możliwości sprawowania opieki całkowicie absurdalnymi. Dodatkowo z zaświadczenia lekarskiego dołączonego do odwołania wynika, że stwierdzono u niej między innymi miażdżycę tętnic mózgowych, wieloogniskowe naczyniopochodne uszkodzenie mózgu, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę, cukrzycę, a także, że cierpi na bóle kręgosłupa, ma zaburzenia pamięci i zachowania. Stwierdzono również postępujące zniedołężnienie, bez rokowań na wyleczenie i trwałą poprawę. Nie może stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pobieranie przez wnoszącą sprzeciw specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji gdy oświadczyła, że zrezygnuje z jego pobierania w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew twierdzeniom organu II instancji nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Kierować bowiem należy się zasadami zawartymi w przepisach art. 7-9 k.p.a. Nakładają one na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformowania strony, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i dokonanie wyboru jednego z nich. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2021 r. II SA/Po 887/20). W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zebrany w sprawie materiał dowody był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a.