II SA/Rz 187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy oczyszczalni I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Fundacji [...], (zwaną dalej Fundacją) jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2012 r. Nr [...], dotycząca sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] – Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia dokonanego przez Fundację, dotyczącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 4,5 m3 na dobę, na działce nr ewid. 5483 położonej w P. W uzasadnieniu Starosta podał, że planowana oczyszczalnia nie ma charakteru "przydomowej", gdyż będzie służyć do odprowadzania i oczyszczania ścieków z budynków służących do statutowej działalności Fundacji. Oznacza to, że budowa tej oczyszczalni objęta jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, co po myśli art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010. Nr 243 poz. 1623 ze zm.; zwanej dalej P.b.), uzasadnia wniesienie sprzeciwu w sprawie ww. zgłoszenia. Odwołanie od tej decyzji wniosła Fundacja, zarzucając Staroście niewłaściwą wykładnię pojęcia "przydomowej oczyszczalni" ścieków, jako odnoszącej się wyłącznie do "indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkania osób", gdy w myśl statutu fundacja może prowadzić "dom przeznaczony do zamieszkania osób". Nadto Fundacja zarzuciła, że Starosta niewłaściwie stosuje prawo, gdyż nie uwzględnia zapisów Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991r. dotyczących oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG), która jest aktualnie nadrzędnym aktem prawnym i która nie posługuje się pojęciem "przydomowej oczyszczalni", a używa zwrotu "pojedynczego systemu" lub "indywidualnego systemu" bez rozdziału własności ścieków, urządzenia czy działki. Decyzją z [...] października 2012 r. Nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 28 ust. 1 P.b. uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem budowy i robót budowlanych wyszczególnionych w art. 29 do 31 P.b. Treść art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b. zwalnia od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę - budowę indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., budowa tych oczyszczalni wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wojewoda powołał się na wykładnię pojęcia "indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków" dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej NSA) w wyroku z 2 lipca 2010 r., sygn. akt IIOSK 1033/09 (LEX nr 706003), zgodnie z którą warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50 m³ na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy", tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób. Według Wojewody w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotem zgłoszenia jest budowa biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości 4,5 m3 na dobę oraz dwóch studni chłonnych, dla obsługi dwóch budynków służących do wykonywania statutowej działalności Fundacji, na działce nr ew. 5483 położonej w P. Organ odwoławczy wskazał, że oczyszczalnia nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b., gdyż nie ma "indywidualnego przydomowego" charakteru. Planowana oczyszczalnia ma bowiem obsługiwać dwa budynki o funkcji związanej z wykonywaną przez Fundację działalnością dotyczącą promocji i rozwoju [...], czyli funkcji głównie biurowej, które nie mają charakteru indywidualnego domu przeznaczonego do zamieszkiwania osób, a jedynie do takiej kategorii obiektów ustawodawca przewidział uproszczenie wymogów formalnych w zakresie budowy oczyszczalni służących tym obiektom. Tym samym chybiona jest argumentacja odwołania dotycząca niewłaściwej interpretacji art. 29 ust. 1 P.b. W odniesieniu do zarzutu o nieuwzględnieniu zapisów Dyrektywy Rady z 21 maja 1991r. dotyczących oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) organ wskazał, że dyrektywa ta nie ma bezpośredniego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Kwestie dotyczące indywidualnych oczyszczalni ścieków unormowane są w sposób wyczerpujący przez normy prawa krajowego, które uwzględniają również regulacje prawa wspólnotowego, w tym postanowień dyrektyw unijnych. Fundacja, działająca przez radcę prawnego skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję Wojewody z [...] października 2012 r. - wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a nadto o wyrażenie oceny prawnej, zgodnie z którą obowiązkiem organów architektoniczno-budowlanych będzie na tle rozpatrywanej sprawy milczenie, wynikające z wyłączenia przedmiotu sprawy spod regulacji zobowiązujących inwestora do uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 138 § 1 pkt 1 i art. 15 K.p.a., polegające na nieuprawnionej zmianie przedmiotu postępowania odwoławczego względem przedmiotu postępowania pierwszej instancji; 2. przepisu prawa materialnego w postaci: art. 29 ust. 1 pkt 3 P.b., polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że oczyszczalnia ścieków mieszcząca się przy obiekcie mieszkalnym, jakim jest pensjonat, nie jest przydomową oczyszczalnią ścieków, tzn. oczyszczalnią obsługującą miejsce lub dom mieszkalny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 18 stycznia 2013 r. (wpływ do Sądu 19 lutego 2013 r.) pełnomocnik skarżącej podał, aby przy orzekaniu uwzględnić wyrok WSA z 13 lutego 2013 r. sygn. II SA/Rz 1185/12, gdyż sprawa dotyczy inwestycji o identycznym przedmiocie realizowanej w takich samych realiach faktycznych. Wyrokiem z 27 lutego 2013 r. sygn. II SA/Rz 1185/12 - WSA oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Fundacji - wyrokiem z 16 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1269/13 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. NSA stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej odnośnie rodzaju i charakteru obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości oznaczonej nr ew. 5483, położonej w P. NSA wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie WSA winien dokonać wnikliwej kontroli poprawności ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej odnośnie obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ew. 883 w miejscowości P., biorąc pod uwagę również treść dowodu z dokumentu o przeprowadzenie którego wnioskowała strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd jest związany stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 16.12.2014 r. II OSK 1269/13 na podstawie art. 190 P.p.s.a. W w/w wyroku NSA stwierdził, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę w innym zakresie niż uczynił to organ pierwszej instancji i doszło do zawężenia przedmiotu odwołania. NSA wskazał, że "organ odwoławczy określając przedmiot postępowania wskazał, że rozpoznaje sprzeciw w przedmiocie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, odmiennie niż organ pierwszej, który rozpoznawał sprawę budowy biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 4,5 m³/d oraz dwóch studni chłonnych na działce nr ew. 5483 w P. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie co prawda orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, ale ani z sentencji ani uzasadnienia decyzji nie wynika aby przedmiotem rozpoznania i oceny organu była zawarta w zgłoszeniu oprócz biologicznej oczyszczalni, kwestia budowy dwóch studni chłonnych. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji winien ją rozpoznać w całości zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu i podstawy żądania skarżącego, winien go wezwać do wyjaśnienia bądź sprecyzowania wniosku zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tych czynności powoduje, że organ nie tylko dopuszcza się naruszenia powołanych wyżej przepisów, ale także postępuje wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego tj. zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także określonej w art. 8 k.p.a. zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponownie prowadząc postępowanie Sąd pierwszej instancji winien dokonać wnikliwej kontroli poprawności ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej odnośnie obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr ew. 883 w miejscowości P., biorąc pod uwagę również treść dowodu z dokumentu o przeprowadzenie którego wnioskowała strona skarżąca". Wykonując opisane wyżej wytyczne Sąd przeprowadził dowód z dokumentów wnioskowanych przez skarżącą, tj. zaświadczenia UM [...] w dniu 29 listopada 2012 r. oraz zaświadczenia UM [...] z 26.11.2012 r. z których wynika, że obiekty stanowiące przedmiot postępowania administracyjnego są zgodnie z ww. dokumentami urzędowymi traktowane przez władzę publiczną jako domy, w których, odpowiednio, zamieszkują zameldowane tam osoby (budynek Fundacji) oraz służą jako dom do zamieszkiwania osób, w którym mieszkańcy korzystają z zimowisk, kolonii oraz obozów (budynek R. M.). Sąd w całości podziela przywołane stanowisko NSA, iż zakres postępowania wynikający z zaskarżonej decyzji jest węższy niż w decyzji organu I instancji, mimo że przedmiotem odwołania była cała decyzja pierwszoinstancyjna. W szczególności poza sporem jest, że decyzją z [...].09.2012 r. Starosta zgłosił sprzeciw do zgłoszenia z dnia 7.09.2012 r., dokonanego przez Fundację [...], dotyczącego budowy biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 4,5 m3/d oraz dwóch studni chłonnych na działce nr ewid. 5483 w P. Treść odwołania Fundacji także nie budziła wątpliwości co do jego zakresu – stwierdzono w nim, że niniejszym zgłaszamy odwołanie od decyzji Starosty nr [...] w sprawie zgłoszenia dotyczącego budowy biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 4,5 m3/d oraz dwóch studni chłonnych na działce nr ewid. 5483 w P.". Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody w swojej komparycji wskazuje jednie na rozpoznanie sprawy "w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków". W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda w ani jednym akapicie nie odniósł się do objętych odwołaniem i decyzją organu I instancji dwóch studni chłonnych na dz. 5483 w P. Wyrażona w art. 7 k.p.a. jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie zaś do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zbadać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów, zgodnie z wymienionym ostatnio przepisem, powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Obowiązki te obciążają zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Należy przy tym podkreślić, że istota postępowania odwoławczego polega nie na ocenie decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie powinien sugerować się rozstrzygnięciem organu I instancji, natomiast winien sam przeprowadzić na nowo postępowanie i dopiero wówczas wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (która winna być przedmiotem jego analizy zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a.). Z kolei przepis art. 107 § 3 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego – w szczególności zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – i uzasadnienia prawnego (wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa), wydawanych decyzji. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16.03.1998 r., II SA 96/98 Lex nr 41681). Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego uzasadniającym usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się jedynie do podniesionego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu dotyczącego budowy oczyszczalni ścieków. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w żadnym stopniu nie odniósł się do kwestii dwóch studni, których dotyczyła decyzja I instancji i odwołanie. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy w rzeczywistości pozostawił poza swoimi rozważaniami (pominął) powyższe kwestie. Wskazane powyższej uchybienia postępowania odwoławczego czynią zatem zaskarżoną decyzję wadliwą z punku widzenia rygorów określonych w omówionym wyżej art. 107 § 3 k.p.a. Wypowiadanie się przez Sąd na tym etapie postępowania co do zarzutów prawa materialnego podniesionych w skardze byłoby przedwczesne, gdyż stan faktyczny sprawy budzi wątpliwości. Rozpoznając ponowie sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie, na podstawie art. 7, 77 i 80 w związku z art. 138 k.p.a., w sposób wyczerpujący ustosunkować się do wszystkich kwestii podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz dokonać rzetelnej analizy i oceny materiałów sprawy. Wyniki dokonanej analizy, a także motywy rozstrzygnięcia winny zostać wyczerpująco wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji czyniąc tym samym zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji wyroku.