II SA/Rz 1887/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia 28 października 2021 r. nr SKO.4115.1272.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 września 2021 r. nr Śr-EB-5211-51/1/21 o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.". Rozstrzygnięcia powyższe poprzedził wniosek P. G. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E. G. Po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr ŚR-EB-5211-51/21, Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że E. G. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym dnia 24 lutego 2021 r., w świetle którego, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 października 2020 r., zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Ta ostatnia okoliczność stanowi, zdaniem Prezydenta, przesłankę negatywną z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Akt ten uchyliło, a sprawę przekazało do ponownego rozpoznania SKO w Przemyślu, decyzją z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr SKO.4115.526.2021. Kolegium zauważyło, że ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) stwierdzający częściową niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z Konstytucją RP, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w czasie wynikającym z kwestionowanego przepisu, kryterium momentu powstania niepełnosprawności - jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego - utraciło przymiot konstytucyjności. Dokonując więc w odniesieniu do takiej grupy osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania przedmiotowego świadczenia, należy pomijać to kryterium. Uchylając kwestionowaną decyzję Kolegium wskazało nadto na konieczność poczynienia w ponownym postępowaniu ustaleń w zakresie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki, w zakresie ewentualnego występowania przesłanek negatywnych z art. 17 ust. 5 u.ś.r. oraz co do tego, czy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji E. G. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 21 września 2021 r. Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił P. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ustalił, że od dnia 18 kwietnia 2019 r. wnioskodawca jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, a więc zdolny i gotowy do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy lub innej pracy zarobkowej. Nie stwierdził zatem zaistnienia wymaganego przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. związku przyczynowo-skutkowego. Ustalił także, iż oprócz wymienionego E. G. ma jeszcze dwoje dzieci tj. J. P. - czynną zawodowo, pracującą w pełnym wymiarze czasu pracy oraz S. G. – również czynną zawodowo, pracującą w pełnym wymiarze czasu pracy, zamieszkującą z niepełnosprawną matką. Prezydent podniósł, że obowiązek alimentacyjny dzieci wobec rodziców istnieje bez względu na to czy dziecko mieszka wraz z rodzicami czy osobno. Nie musi być on wypełniany osobiście, a jego realizacja może nastąpić w formie finansowej. W ocenie organu, to, że rodzeństwo wnioskodawcy pracuje nie może zostać potraktowane jako okoliczność, która wyłącza możliwość sprawowania opieki nad matką. Obowiązek wzajemnej pomocy dzieci rodzicom trwa do śmierci jednych lub drugich. Prezydent podkreślił, że przepisy o obowiązku alimentacyjnym mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc obowiązek ten powstaje z mocy prawa i jest niezależny od woli stron. P. G. nie mieszka z matką, a zatem w czasie gdy nie przebywa u matki, opiekę nad nią może sprawować jego siostra S. G., stałe mieszkająca z E. G. Poza tym, niepełnosprawna jest osobą chodzącą, radzącą sobie z przygotowaniem posiłków, ubieraniem się i toaletą codzienną. P. G. odwołał się od powyższej decyzji. Zwrócił uwagę, że matka jest niezdolna na trwałe do samodzielnej egzystencji, a orzeczenie w tym przedmiocie zostało wydane po dokładnej analizie przedstawionej dokumentacji medycznej przebiegu leczenia. E. G. jest osobą leżącą; konieczna jest wobec niej stała opieka i pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb, a rokowanie poprawy stanu zdrowia jest niepomyślne. Odwołujący się podkreślił, że jest jedyną osobą w rodzinie, która podjęła się zapewnienia matce stałej opieki i pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb, z którego to powodu nie może podjąć żadnej zarobkowej pracy, nawet dorywczej, ponieważ matka ze względu na stan psychiczny i fizyczny nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Odwołujący się oświadczył, że składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne nie kierował się uzyskaniem zastępczego źródła dochodu, ale uzyskaniem środków finansowych na leczenie i rehabilitację matki. SKO w Przemyślu, decyzją z dnia 28 października 2021 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 września 2021 r. Zaznaczyło, że zakres sprawowanej przez P. G. opieki nad matką w żaden sposób nie pozbawia go możliwości podjęcia pracy zarobkowej, choćby na część etatu. Organ podkreślił, że brak aktywności zawodowej strony wynikający z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z dnia 27 sierpnia 2021 r. istniał na długo przed powstaniem niepełnosprawności E. G. W konsekwencji, brak jest podstaw do uznania, że w kontrolowanej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium podniosło, że nie kwestionuje stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej i konieczności pomocy przy niektórych czynnościach, jednak sam znaczny stopień niepełnosprawności przyznany na stałe, jak również sam fakt sprawowania opieki nie stanowią w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Opieka taka musi bowiem być opieką stałą (ciągłą) i na tyle absorbującą, że wyklucza podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Kolegium zauważyło, że opieka sprawowana przez wnioskodawcę jest w formie tzw. dochodzącej, bowiem podopieczna nie zamieszkuje z nim, a więc odwołujący realizuje wobec matki czynności w sposób pozwalający na podjęcie zatrudnienia. Ponadto, podopieczna ma inne dzieci, które są również zobowiązane wobec niej do alimentacji - wykonywania opieki i od których co do zasady takiej opieki ma prawo wymagać. Tym samym, w ocenie organu, brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez P. G. opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. P. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję SKO w Przemyślu wnosząc o jej zmianę wraz z decyzją ją poprzedzającą i rozpatrzenie jego odwołania co do istoty, a w rezultacie przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z powodu naruszenia: 1) prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: a) poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegającą na: pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez niego opieki nad matką nie jest wystarczające do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przyjęciu, że z uwagi na to, że jest osobą bezrobotną, nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką, - przyjęciu, że może podjąć zatrudnienie choćby na ½ etatu i opiekować się matką zamiennie wraz z siostrami, b) poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, 2) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: a) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez niego i realnych możliwości sprawowania takiej opieki przez pozostałe dzieci E. G. w zakresie wymaganym stanem jej zdrowia oraz nie przyjęcie, że będąc osobą bezrobotną jest gotowy do podjęcia pracy, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez niezrealizowanie obowiązku czuwania, aby w toku postępowania strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, - art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na brak stosownego uzasadnienia decyzji, przejawiający się niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniem motywów wydanego rozstrzygnięcia. Składający skargę zarzucił, że pracownik socjalny przeprowadzający wywiad nieadekwatnie opisał sytuację zdrowotną jego mamy, a w związku z tym wymogi świadczenia pomocy i opieki w stosunku do niej. Zauważył, że wprawdzie są dni, kiedy jego matka czuje się lepiej i w miarę swoich możliwości czynności samoobsługowe wykonuje samodzielnie, bierze przygotowany wcześniej przez niego posiłek, sama chodzi po mieszkaniu, jednakże jeśli jej stan zdrowia i samopoczucie jest gorsze, to musi pomagać matce we wszystkich czynnościach domowych i samoobsługowych. SKO w Przemyślu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, ponawiając argumentację skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa odbywa się pod kątem zgodności skarżonego rozstrzygnięcia z prawem, które to kryterium ustanawia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Jednym z rozstrzygnięć organów administracji publicznej podlegających takiej kontroli jest decyzja administracyjna, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej w dalszej części "P.p.s.a." Stwierdzenie legalności przedmiotu skargi skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast zauważenie: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje sąd do uchylenia skarżonej decyzji w całości lub w części, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie zakwestionowana została decyzja SKO w Przemyślu utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie to z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie przychylając się do wniosku strony organy stwierdziły brak zaistnienia, wymaganego wskazanym art. 17 ust. 1 u.ś.r., związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez P. G. zatrudnienia a opieką nad matką. Prezydent wyeksponował fakt zarejestrowania wnioskodawcy jako osoba bezrobotna. Zwrócił też uwagę, że obowiązek alimentacyjny względem E. G. spoczywa nie tylko na wymienionym, ale także na jej dwóch córkach. Podniósł również, że P. G. nie mieszka z matką i w czasie, kiedy u niej nie przebywa, czynności opiekuńcze wobec niej może wykonywać S. G. – mająca takie samo jak matka miejsce zamieszkania. Kolegium również zauważyło, że niepełnosprawna ma trójkę dzieci, z których każde jest zobligowane do opieki nad nią, a P. G. sprawuje opiekę w formie "dochodzącej". SKO wskazało też, że zakres sprawowanej przez P. G. opieki nad matką w żaden sposób nie pozbawia go możliwości podjęcia pracy zarobkowej, choćby na część etatu. Brak aktywności zawodowej wymienionego istniał zaś na długo przed powstaniem niepełnosprawności E. G. W ocenie Sądu, stanowisko rozpoznających sprawę organów jest nieprawidłowe. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że fakt legitymowania się przez skarżącego statusem osoby bezrobotnej nie ma dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego żadnego znaczenia. Stanowi o tym art. 17 ust. 6 u.ś.r., zgodnie z którym, zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozstrzygając w przedmiocie tego świadczenia organy mają obowiązek zbadania, czy spełnione są w tym zakresie wszystkie przesłanki pozytywne i czy nie występują jakieś przesłanki negatywne. Muszą więc przede wszystkim wyjaśnić, czy składający wniosek mieści się w grupie podmiotów uprawnionych zasadniczo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jak też czy rezygnuje z zatrudnienia bądź też nie podejmuje go z uwagi na to, że sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organy obu instancji podniosły, że z uwagi na to, że wymagająca opieki E. G. ma troje dzieci, to każde z nich jest zobowiązane opiekować się nią. Zdaniem Sądu, okoliczność ta nie mogła jednak przemawiać przeciwko przyznaniu wnioskodawcy dochodzonego świadczenia, a to dlatego, że ustawodawca nie przewidział tego rodzaju sytuacji jako negatywnej przesłanki przedmiotowego świadczenia. Wskazał natomiast, że to podmiot wnioskujący o świadczenie musi spełniać warunki jego udzielenia. Jeśli więc jest to osoba mieszcząca się w kategorii podmiotów, które prawodawca uprawnił do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i sprawuje rzeczywistą i należytą opiekę nad niepełnosprawnym, przez co musiał zrezygnować z zatrudnienia czy też zatrudnienia tego nie podjął, to fakt, że także inna osoba mogłaby te warunki spełnić, bowiem zalicza się do uprawnionej grupy podmiotów, nie może skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Ważne jest więc to, by wnioskodawca w momencie składania wniosku spełniał wszystkie niezbędne warunki udzielenia przedmiotowego świadczenia. SKO w Przemyślu podniosło, że fakt braku aktywności zawodowej strony istniał na długo przed powstaniem u E. G. niepełnosprawności, co świadczy o braku występowania związku przyczynowo-skutkowego między nie podejmowaniem przez P. G. zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką. Jest to w ocenie Sądu, błędny argument. Ustawodawca nie wskazał bowiem żadnego czasokresu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym, możliwe jest to w dowolnie wybranym przez wnioskodawcę czasie z tym, że uwzględnienie takiego wniosku uzależnione jest od zbadania przez organ, czy w dacie jego złożenia i później jest sprawowana faktyczna opieka nad osobą jej wymagającą i czy jest ona adekwatna do jej potrzeb zdrowotnych, a także od oceny spełnienia innych przesłanek pozytywnych i negatywnych świadczenia pielęgnacyjnego. Organy zwróciły także uwagę, że skarżący nie mieszka wraz z matką i sprawuje opiekę "dochodzącą", a w czasie, gdy nie ma go przy matce, czynności opiekuńcze może wykonywać jego siostra S. G., która mieszka z E. G. Z tego powodu, zdaniem Kolegium, strona może podjąć zatrudnienie choćby na część etatu. Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że ustawodawca jako warunku uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego nie podał, aby sprawujący opiekę musiał mieszkać wraz z podopiecznym. Jest to więc kwestia obojętna, jeśli nie uniemożliwia ona należytego sprawowania opieki. Logika wskazuje zaś, że stosunkowo niewielka odległość pomiędzy miejscami zamieszkania niepełnosprawnego i jego opiekuna nie musi stanowić przeszkody w wykonywaniu koniecznych czynności opiekuńczych. Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu, wykonując wszelkie czynności, których ona wymaga, a podopieczna jest z nich – jak podkreślono w wywiadzie – "zadowolona". Wymieniony jest w stanie przybyć do matki codziennie, o każdej porze. Szczegółowy opis podejmowanych czynności znajduje się w oświadczeniu strony z dnia 6 września 2021 r. Prezydent Miasta [...] - motywując odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - podniósł, że E. G. jest osobą chodzącą, radzącą sobie z przygotowaniem posiłków, ubieraniem się i toaletą codzienną. Odnosząc się do powyższej kwestii skarżący zauważył w złożonej skardze, że wprawdzie są dni, kiedy jego matka czuje się lepiej i w miarę swoich możliwości czynności samoobsługowe wykonuje samodzielnie, bierze przygotowany wcześniej przez niego posiłek, sama chodzi po mieszkaniu, jednakże jeśli jej stan zdrowia i samopoczucie jest gorsze, to musi pomagać jej we wszystkich czynnościach domowych i samoobsługowych. W tym miejscu należy podnieść, że E. G. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], w świetle którego, wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z kolei, wedle orzeczenia lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 marca 2021 r., jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Do orzekania o zaliczeniu do jednego z trzech stopni niepełnosprawności powołane zostały powiatowe i wojewódzkiego zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a zatem wyspecjalizowane jednostki (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 573). Od orzeczenia wydanego w drugiej instancji przysługuje zaś odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 6c ust. 8 powołanego aktu). Definicję znacznego stopnia niepełnosprawności zawiera art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy, wedle którego, do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Doświadczenie życiowe przemawia za wiarygodnością twierdzeń skarżącego, że stan zdrowia jego matki jest w różnym czasie inny tj. są chwile lepsze, ale i momenty, kiedy sprawność wymienionej się pogarsza, co świadczy tylko o konieczności bycia w stałej gotowości do podjęcia określonych czynności opiekuńczych nawet w sytuacji, kiedy w danym czasie nie są one wymagane. Z tych wyżej opisanych względów Sąd uznał, że zaprezentowane przez rozpoznające sprawę organy stanowisko jest błędne i nie mogło stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego świadczenia. W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta [...] uwzględni uwagi Sądu i dokona ponownej analizy przesłanek z art. 17 u.ś.r. w kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Jeśli zaś uzna potrzebę uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, to podejmie stosowne czynności w tym kierunku. Podstawę orzeczenia Sądu stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.