II SA/Rz 1892/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 10 października 2023 r. nr OA.7721.18.25.2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu kontenerowego - skargę oddala - Przedmiotem skargi TW (dalej: "Skarżący") jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 10 października 2023 r. nr OA.7721.18.25.2023, wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "Organ I instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.) – dalej: "u.p.b.": 1. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu kontenerowego, użytkowanego jako budynek służący gospodarce rolnej (chłodnia), zlokalizowanego na działce nr [...], 2. poinformował Skarżącego, jako właściciela ww. nieruchomości, o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Wobec nieprzedstawienia dokumentów w celu legalizacji obiektu, decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] Organ I instancji nakazał Skarżącemu rozbiórkę opisanego wyżej obiektu kontenerowego. Z akt administracyjnych wynika, że ww. decyzja stała się ostateczna 11 marca 2022 r. Postanowieniem z 30 września 2022 r. PINB wznowił na wniosek Skarżącego postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 7 lutego 2022 r. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Decyzją z [...] października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] lutego 2022 r. wydanej w przedmiocie nakazu rozbiórki. Następnie Skarżący zwrócił się do PWINB o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2022 r. Decyzją z 2 marca 2023 r. nr OA.771.1.5.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uwzględnienia wniosku Skarżącego. Decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...], wydaną na skutek odwołania Skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. rozstrzygniecie PWINB i stwierdził nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2022 r. W ocenie GINB, wydanie decyzji o rozbiórce spornego obiektu w ostatnim dniu 30-dniowego terminu przewidzianego na złożenie wniosku o legalizację, stanowiło rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji PINB. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b., nakazał Skarżącemu – jako właścicielowi, rozbiórkę obiektu kontenerowego użytkowanego jako budynek służący gospodarce rolnej (chłodnia), zlokalizowanego na działce nr [...]. Organ I instancji podał, że stanowiący przedmiot postępowania administracyjnego obiekt posiada wymiary 6,18 m x 7,72 m, konstrukcję stalową i został posadowiony bezpośrednio na wylewce cementowej. Został usytuowany w odległości 6,28 m od istniejącego ogrodzenia od strony wschodniej oraz w odległości 2,75 m – 2,90 m od ogrodzenia od strony zachodniej. Wewnątrz obiektu wykonano instalację chłodniczą i obiekt wykorzystywany jest jako chłodnia do karmi mięsnej dla prowadzonej na działkach nr [...] hodowli lisów futerkowych. W toku postępowania ustalono, że obiekt został zrealizowany w latach 2003 – 2004, bez wymaganego przepisami u.p.b. pozwolenia na budowę. PINB podniósł, że wobec niepodjęcia przesyłki przez Skarżącego, skutek doręczenia Skarżącemu postanowienia z [...] grudnia 2021 r. nastąpił 6 stycznia 2022 r. Mając zaś na uwadze art. 57 § 4 k.p.a., 30-dniowy termin przewidziany na złożenie wniosku o legalizację obiektu upłynął 7 lutego 2022 r. We wskazanym wyżej terminie Skarżący nie złożył wniosku o legalizację, a zatem obowiązkiem organu było wydanie decyzji o rozbiórce. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając niezapewnienie możliwości czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. W ocenie Skarżącego, wobec stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2022 r., obowiązkiem Organu I instancji było ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego, zawiadomienie o tym fakcie wszystkich stron oraz zawiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed ponownym wydaniem decyzji. Decyzją z 10 października 2023 r. nr OA.7721.18.25.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB. Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji podał, że niezłożenie przez Skarżącego wniosku o legalizację skutkuje powstaniem po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązku wydania decyzji o rozbiórce stwierdzonej samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWINB podał, że stwierdzenie nieważności poprzednio wydanej decyzji o rozbiórce nie niweczy całości postępowania i nie skutkuje koniecznością wszczęcia nowego postępowania w sprawie. W tych okolicznościach Organ I instancji powinien zawiadomić strony o ponownie toczącym się postępowaniu, niemniej uchybienie to nie miało na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, decyzja PWINB została wydana z naruszeniem art. 48 ust. 3 u.p.b. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie ponownego postanowienia o wstrzymaniu budowy i umożliwieniu legalizacji obiektu. Ponadto w ocenie Skarżącego, Organy naruszyły art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym istnienia przedmiotu postępowania oraz skutków decyzji nieważnościowej GINB. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. W płaszczyźnie zarzutów sformułowanych w skardze na wstępie należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności decyzji w trybie określonym art. 156 – art. 158 k.p.a. nie odnosi skutków względem całego postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie wadliwej decyzji. Stanowi o tym wprost art. 156 § 1 k.p.a., w myśl którego "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji", a nie nieważność postępowania. Stwierdzenie nieważności decyzji nie niweczy automatycznie dotychczasowych czynności procesowych i nie rozciąga skutków nieważności na inne rozstrzygnięcia wydane w granicach prowadzonej sprawy administracyjnej. Wady decyzji administracyjnej stanowiące zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a przyczyny stwierdzenia jej nieważności mają bowiem charakter materialny i tkwią w niej samej, a nie – jak przyczyny wznowienia postępowania – w postępowaniu ją poprzedzającym. Nie są zatem związane z postępowaniem, w którym wydano decyzję, ale wynikają z samej decyzji (zob. wyroki NSA z 16 grudnia 1998 r. I SA 339/98, 16 października 1998 r. II SA 1241/98, 16 października 1998 r. II SA 1079/98, 8 października 1999 r. IV SA 1646/97, 7 maja 2020 r. I OSK 4078/18; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie brak było podstaw do ponownego nałożenia na Skarżącego obowiązków na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Postanowienie w przedmiocie umożliwienia Skarżącemu zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej na podstawie wskazanej wyżej regulacji zostało wydane przez Organ I instancji [...] grudnia 2021 r. i opatrzone nr [...]. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru w nadesłanych aktach administracyjnych wynika, że zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. Jednocześnie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego zarówno na skutek zwyczajnego środka zaskarżenia (art. 141 § 1 k.p.a.), jak w trybie nadzwyczajnym (art. 126 k.p.a.). Brak było zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] lutego 2022 r. powoduje konieczność ponownego wdrożenia całości procedury naprawczej i w konsekwencji wydania nowego postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Ponadto, analiza postanowienia Organu I instancji z [...] grudnia 2021 r. nr [...] prowadzi do konkluzji, iż jego treść odpowiada normie prawnej wynikającej z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W rozstrzygnięciu w/w postanowienia PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową spornego obiektu kontenerowego oraz poinformował Skarżącego, jako właściciela ww. nieruchomości, o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, w tym o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. WSA dokonując kontroli tego aktu nie dopatrzył się uchybień w zastosowaniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym jak również przepisów prawa materialnego nakładających na skarżącego obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Prawidłowo PWINB ocenił w uzasadnieniu swej decyzji, że stwierdzony w trakcie kontroli obiekt nie mógł skorzystać ze zwolnienia od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 7 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b., bowiem obiekt ten istnieje na działce o nr [...] już od 2004 r. (dłużej niż 180 dni licząc od dnia rozpoczęcia budowy) i nie stanowi zarówno suszarni kontenerowej oraz parterowego budynku gospodarczego (obiekt nie posiada fundamentu – nie jest zatem budynkiem). Nie sposób mieć także zastrzeżeń do określonego w decyzji czasokresu powstania obiektu na lata 2003-2004, co wykazano dostatecznie na podstawie oświadczeń świadków oraz znajdujących się w aktach administracyjnych zdjęć archiwalnych obrazujących teren inwestycji. Wobec powyższego Organ I instancji skutecznie zainicjował postępowanie naprawcze, którego przedmiotem był obiektu kontenerowy, użytkowany jako budynek służący gospodarce rolnej (chłodnia), zlokalizowany na działce nr [...]. Natomiast wobec niezłożenia przez Skarżącego wniosku o legalizację, prawidłowo Organ I instancji decyzją z 18 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b., nakazał Skarżącemu – jako właścicielowi, rozbiórkę obiektu. Zgodnie bowiem z ww. regulacją, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Podkreślić należy, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter związany, co oznacza, że w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w przytoczonym przepisie organ jest zobowiązany do jej wydania. Organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Dla jej podjęcia nie mają zatem znaczenia podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z potrzebą wykorzystywania blaszaka do działalności, którą prowadzi, czy też istnieniem również na innych posesjach blaszaków postawionych w warunkach samowoli budowlanej. Skoro w niniejszej sprawie Skarżący nie skorzystał z prawa do zalegalizowania obiektu, to prawidłowo PINB nakazał Skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego. W konsekwencji również prawidłowo Organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzje Organu I instancji. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.