II SA/Rz 191/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: SKO lub Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej: Spółka) od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezydent M. [...] orzekł o ustaleniu na rzecz K. W. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na części działki nr 1342/1 obr. [...] przy ul. S. w R., w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do tej decyzji". W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wskazującego, że działkom nr 1342/1 i 1342/2 przysługuje służebność przejazdu i przechodu o szerokości 0,5 m zachodnim krańcem działki nr 1343, co powoduje, że nie posiadają one prawnie umożliwionego "odpowiedniego" dostępu do drogi publicznej oraz naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 14 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż szerokość tej służebności zapewnia realny dostęp do drogi publicznej. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wskazało, że jednym z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest dostęp terenu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy zatem rozumieć możliwie najszerzej i warunek ten jest spełniony zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga, ścieżka itp. (znalazło to odzwierciedlenie w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r. II SA/Gd 514/07 i WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. II SA/Rz 282/13). Tak więc potwierdzona wpisem do ksiąg wieczystych służebność przejazdu i przechodu krańcem działki nr 1343 szerokości 0,5 m spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, istnienie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie budzi zastrzeżeń. W skardze Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji SKO, zarzucając rażące naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 14 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż działki nr 1342/1 i 1342/2 posiadają dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem służebności drogi koniecznej ustanowionej na działce nr 1343 jej zachodnim krańcem w sytuacji, gdy szerokość tej służebności (0,5 m) nie spełnia wymogu "odpowiedniości", o którym mowa w art. 2 ust. 14, zgodnie z którym dostęp do drogi publicznej nie zapewnia każda ustanowiona służebność drogowa, ale właśnie odpowiednia, a więc taka która zapewnia realny, a nie tylko potencjalny bądź warunkowy dostęp do drogi publicznej, 2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń, czy służebność drogowa o szerokości 0,5 m przez działkę nr 1343 spełnia wymóg odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 14 u.p.z.p., 3. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. (w skardze najprawdopodobniej omyłkowo wskazano art. 77 K.p.c. – uwaga Sądu) poprzez błędne przyjęcie, iż "warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej", w sytuacji, gdy ani organ I ani II instancji nie poczynił żadnych ustaleń i uzgodnień aby stwierdzić, czy za pomocą służebności drogowej o szerokości 0,5 m możliwe jest dostanie się na przedmiotowe działki zgodnie z prawem z drogi publicznej, co wydaje się wątpliwe w świetle faktu, iż tak wąska służebność nie pozwoli na przejazd jakiegokolwiek pojazdu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona skarżąca już na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji wskazała na błędne stanowisko wnioskodawcy o przysługującej mu służebności o szerokości 4 m, podczas gdy z odpisu z księgi wieczystej wynika, że jest to służebność o szerokości jedynie 0,5 m. Analiza treści art. 2 ust. 14 u.p.z.p. definiującego pojęcie dostępu do drogi publicznej i użytego w nim sformułowania "odpowiedniej służebności drogowej" prowadzi do stwierdzenia o błędnym rozumowaniu organu I i II instancji, iż nie mają żadnego znaczenia parametry służebności, za pośrednictwem której możliwy jest dostęp do drogi publicznej. Skoro ustawa posługuje się takim pojęciem, to na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy dana służebność spełnia to kryterium, zwłaszcza że w ramach sporządzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że "należy zapewnić dojazd do projektowanych budynków mieszkalnych zgodnie z przepisami techniczno – budowanymi". W przypadku braku spełnienia warunku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy przestaje mieć dla danego obszaru jakiekolwiek znaczenie, gdyż nie może być podstawą ustaleń techniczno – budowlanych. Ponieważ organ I instancji w analizie urbanistycznej uzależnił dostępność do drogi publicznej od zapewnienia tego dojazdu przez inwestora należy stwierdzić, że wydana przez niego decyzja jest warunkowa, a przez to wydana w sposób wadliwy, tak samo jak utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji (brak możliwości określenia dostępu do drogi publicznej w sposób warunkowy potwierdza wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r. II OSK 1467/2009). Brak ustaleń, czy służebność jaka przysługuje dla obszaru objętego wnioskiem jest odpowiednia dla celu, jaki został przewidziany przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powoduje, że decyzja jest także niewykonalna np. w sytuacji, gdy wnioskodawca nie postara się o szerszy dojazd do działki. Służebność o szerokości 0,5 m w sposób oczywisty nie spełnia bowiem kryterium odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: wnioskiem z dnia 2 lipca 2014 r. K. W. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy części działki nr 1342/1 dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w tej sprawie, po czym decyzją z dnia [...] października 2014 r. w ustalił warunki zabudowy na inwestycję pod nazwą "budowa dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na części działki nr 1342/1, obręb [...] w R.". Organ ustalił, że spełnione zostały warunki przewidziane przepisem art 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym dotyczący odpowiedniego dostępu do drogi publicznej i wskazał na służebność przejazdu i przechodu, która uwidoczniona jest w księdze wieczystej numer [...]. W odwołaniu od tej decyzji Spółka, jako właściciel działki nr 1343, zakwestionowała ustalenia co do szerokości istniejącej służebności, gdyż służebności zachodnim krańcem działki nr 1343 ma szerokość pół metra, co nie spełnia warunku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji skutkuje naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 ust. 14 u.p.z.p. Kolegium odwołania nie uwzględniło i decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. w utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję prezentując pogląd, że taka służebności, a więc o szerokości pół metra, spełnia wymóg dostępu do drogi publicznej. Ponieważ pozostałe warunki przewidziane art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, dlatego decyzja jest prawidłowa. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi, gdzie przy zarzutach naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego prezentowany jest pogląd, że działka objęta wnioskiem nie posiada odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, gdyż dostępem takim nie jest służebność o szerokości 0,5 m. Spór więc sprowadza się jedynie do kwestii czy działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nr 1342/1, ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej, II. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym z odpisu zwykłego księgi wieczystej nr [...], wg stanu na dzień 24 czerwca 2014 r. wynika, że działka nr 1342/1 obręb [...] ma wpisane następujące służebności: Rubryka 1.11, Podrubryka 1.11.1 – Spis praw związanych z własnością, Lp. 1, indeks wpisu 13, "nieodpłatna na nasz czas nieokreślony służebność gruntowa przejazdu i przechodu przez nieruchomość położoną w R. w obrębie [...] składającą się z działki numer 1343 zachodnim krańcem tej nieruchomości pasem szerokości 2,5 metra istniejącym już szlakiem drożnym na rzecz każdoczesnego właściciela i posiadacza nieruchomości położonej w R., w obrębie [...] składającej się z działki nr 1342". Lp. 12, indeks wpisu 32, widnieje wpis: "nieodpłatna służebność przejazdu i przechodu przez działkę nr 1343 zachodnią stroną całej długości pasem 0,5 metra szerokości na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr 1342/1, nr 1342/2 oraz nr 1343/3". Wreszcie wpis L.p. 13, indeks wpisu 32: "nieodpłatna służebność przechodu przez działkę nr 1343 wschodnią stroną całej długości pasem 1,5 m szerokości na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek nr 1342/1, nr 1342/2 i nr 1342/3". Podkreślić w tym miejscu należy, że za istnieniem wszystkich opisanych wyżej służebności przemawia domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) a polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jeśli chodzi o wpis pierwszej służebności (indeks wpisu 13), to jako nieruchomość władnąca wskazana jest działka nr 1342. Z akt wynika jednak, że działka ta uległa podziałowi na działki nr 1342/1, nr 1342/2 i nr 1342/3 (decyzja Prezydenta M. [...] dnia [...] maja 2010 r. [...]). Zgodnie zaś z art. 290 § 1 K.c., w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych. Zatem od momentu podziału kontynuowana służebność przysługuje właścicielom nowych (mniejszych) nieruchomości powstających w wyniku podziału. Utrzymane w mocy służebności gruntowe podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych zakładanych dla nowych (odłączonych) nieruchomości. Jednakże, co wymaga podkreślenia, ich wpis jest wpisem deklaratoryjnym, a przy tym nie obowiązkowym. Podstawę wpisu stanowi dawniejszy akt notarialny ustanowienia służebności (lub orzeczenie sądu albo decyzja administracyjna) i obecny akt rozporządzenia nieruchomościami powstającymi w wyniku podziału nieruchomości. Nie potrzeba zaś żadnego oświadczenia "o utrzymaniu służebności w mocy". Taki skutek następuje ex lege (tak SN w postanowieniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. V CSK 494/12, LEX 1412348). Istnienie dwóch służebności przejazdu i przechodu zachodnim krańcem działki nr 1343 o szerokości 2,5 m oraz 0,5 m oznacza, że nieruchomość objęta wnioskiem, jako władnąca, ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ I instancji wskazując na służebność i powołując się jedynie na istniejący wpis w księdze wieczystej, nie określił jej szerokości. Natomiast Kolegium odnosząc się do odwołania przyjęło, że służebność ma szerokość 0,5 m, zupełnie pomijając służebność o szerokości 2,5 m, która jest również prawem wpisanym a więc obciążającym działkę nr 1343 na rzecz m.in. działki nr 1342/1. Istnienie dwóch służebności zachodnim krańcem działki nr 1343 wymagało wyjaśnienia czy służebności te nakładają się na siebie (co wydaje się wątpliwe), czy też szerokości tych szlaków sumują się, tworząc drogę o szerokości 3 m (tak wynika z wniosku i pisma uczestnika postępowania złożonego w postępowaniu sądowym). Kwestia ta jednak dla pozytywnego ustalenia, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie ma znaczenia. Świadczy natomiast o naruszeniu przez Kolegium przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 K.p.a., jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Jeszcze raz powtórzyć należy, że ujawnione w księdze wieczystej prawo przejazdu i przechodu zachodnią stroną działki nr 1343 dotyczy także służebność o szerokości 2,5 m, a szlak tej szerokości niewątpliwie stanowi "odpowiedni" dostęp do drogi publicznej co prowadzi do wniosku, że spełniony jest warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Co do pozostałych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 tej ustawy, to w tym zakresie Sąd w całości podziela ustalenia poczynione przez organ I instancji. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tegoż organu, a ponieważ nie są skargą podważane, dlatego nie wymagają szczegółowego rozważenia. III. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób wyżej wskazany stwierdzić należy, że naruszenie przepisów postępowania przez Kolegium, w świetle zgormadzonego materiału dowodowego, w żadnym wypadku nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie było więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.