II SA/Rz 192/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2024 r. nr SKO.4160/45/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 listopada 2024 r. nr GK.6826.1.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w D. (dalej: "Spółdzielnia" lub "Skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 25 listopada 2024 r. nr SKO.4160/45/2024 o odmowie wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 2 października 2024 r. do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") wpłynął wniosek Spółdzielni o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], położona w obrębie [...] miasta D., na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z uwzględnieniem wykładni wynikającej z powołanych we wniosku wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wniosku Spółdzielnia podniosła, że działka nr [...] stanowi funkcjonalną całość z działką nr [...] położoną w obrębie [...] miasta D. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Burmistrz postanowieniem z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 i 2, art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") i art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 386; dalej zwanej "ustawą"), odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia. Organ wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub o których mowa w pkt 1 lub 2 wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi umożliwiającymi prawidłowe racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Następnie podał, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [....] położona w obr. [...] miasta D. stanowi własność gminy Miasta D. w użytkowaniu wieczystym Skarżącej, objęta księga wieczystą nr [...]. Na działce znajduje się chodnik wchodzący w skład pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ulicy L. Nieruchomość oznaczona w ewidencji jako działka nr [...] stanowi współwłasność Spółdzielni oraz osób fizycznych i objęta jest księgą wieczystą nr [...]. Działka ta zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym a jej granice przebiegają po ścianach budynku. W ocenie Burmistrza powołany we wniosku argument posadowienia na działce nr [...] infrastruktury technicznej umożliwiającej prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], zadaszenia wejścia do budynku oraz części schodów jest niewystarczający. Organ wskazał, że warunkiem przekształcenia jest tożsamość podmiotowa pomiędzy współużytkownikami wieczystymi obu nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym. W przypadku braku tej tożsamości mamy do czynienia z dwoma nieruchomościami w ujęciu materialnoprawnym, ponieważ działki nr [...] i [...] posiadają odmienny stan prawny. W związku z powyższym działka nr [...] nie spełnia wymogów określonych w ustawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca podniosła, że wykładnia przepisów oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że dla spełnienia przesłanki funkcjonalnej nie jest konieczne pełne połączenie obu działek w sposób materialnoprawny, a wystarczający jest związek użytkowy umożliwiający prawidłowe korzystanie z nieruchomości mieszkalnych. Zdaniem Spółdzielni wykładnia dokonana przez organ jest nadmiernie rygorystyczna i odbiega od intencji ustawodawcy, która miała na celu ułatwienie przekształceń własnościowych na potrzeby mieszkaniowe. Orzecznictwo NSA wskazuje, że dla przekształcenia kluczowe jest wykorzystanie gruntu na cele mieszkaniowe. Skarżąca podniosła, że działka nr [...] jest użytkowana jako dostęp do nieruchomości mieszkalnej i służy celom mieszkaniowym, istnieje zatem wyraźny związek funkcjonalny pomiędzy działką nr [...] a budynkiem mieszkalnym, co uzasadnia zastosowanie ustawy. W wyniku rozpoznania zażalenia, Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 listopada 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 218 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółdzielnia wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium i zobowiązanie organu I instancji do wydania wnioskowanego zaświadczenia. W ocenie Spółdzielni organ błędnie zinterpretował przepis art. 1 ust. 2 ustawy, wskazując, że działka nr [...] nie spełnia warunków gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe. Zgodnie z przepisami, grunty "zabudowane na cele mieszkaniowe" obejmują również infrastrukturę techniczną, miejsca parkingowe, chodniki, drogi dojazdowe oraz tereny niezbędne do prawidłowego funkcjonowania budynku mieszkalnego. Skarżąca podniosła, że działka nr [...] pełni kluczową rolę w funkcjonowaniu budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce, stanowiąc integralną część jego infrastruktury. Załączona dokumentacja geodezyjna jednoznacznie potwierdzają, że działka ta obejmuje utwardzone powierzchnie wykorzystywane jako miejsca parkingowe dla mieszkańców i gości budynku. Na działce znajdują się zaaranżowane tereny zielone, które pełnią funkcje rekreacyjne i estetyczne dla mieszkańców. Ponadto zadaszenie budynku i schody wystają na obszar działki [...], co wskazuje na fizyczne i funkcjonalne powiązanie między budynkiem, a tą działką. Taka konfiguracja przestrzenna świadczy o zamierzonym wykorzystaniu działki jako integralnej części nieruchomości. Kluczowe instalacje, takie jak wodociągi, kanalizacja, gazociągi czy linie energetyczne, przebiegają przez działkę [...], zapewniając niezbędne media do budynku. Zdaniem Spółdzielni działka nr [...] nie tylko przynależy do budynku mieszkalnego, ale jest niezbędna do jego prawidłowego użytkowania. Jej oddzielenie lub niewłaściwe zarządzanie mogłoby prowadzić do zakłóceń w funkcjonowaniu budynku oraz obniżenia komfortu i bezpieczeństwa mieszkańców. W kontekście przepisów prawa budowlanego, takie powiązanie działki z budynkiem może kwalifikować ją jako część składową nieruchomości, co ma istotne znaczenie przy rozpatrywaniu spraw administracyjnych czy sądowych dotyczących tej nieruchomości. W ocenie Skarżącej odmowa wydania zaświadczenia narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i art. 8 k.p.a. Działanie organu było nieproporcjonalne, formalistyczne i nie uwzględniało uzasadnionych interesów Spółdzielni, co podważa zaufanie do organów administracji publicznej. Ponadto odmowa wydania zaświadczenia o przekształceniu narusza interes prawny Spółdzielni, jak też jej członków, prowadząc do potencjalnych zwiększonych kosztów użytkowania wieczystego, a w przyszłości do dodatkowych opłat związanych z zarządzaniem nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odmowa wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiła z naruszeniem przepisu art. 1 ust. 2 ustawy, który określa, jak należy rozumieć grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. W sprawie nie jest kwestionowane, że Skarżąca zwróciła się o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w prawo własności. Działka ta stanowi mienie komunalne Gminy Miasta D. i jest oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w D. Skarżąca podnosiła, że działka ta jest funkcjonalnie związana z działką o nr [...], dla której wydano już wcześniej zaświadczenie o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności gruntów na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej. Skarżąca podnosiła, że działka o nr [...] pozostaje w związku funkcjonalnym z budynkiem mieszkalnym, znajdującym się na działce nr [...]. Na działce o nr [...] znajdują się utwardzone powierzchnie wykorzystywane jako miejsca parkingowe dla mieszkańców i gości budynku, ponadto tereny zielone, które pełnią funkcje rekreacyjne i estetyczne dla mieszkańców. Zadaszenie budynku i schody wystają na obszar działki [...] a kluczowe instalacje, takie jak wodociągi, kanalizacja, gazociągi czy linie energetyczne, przebiegają przez działkę nr [...], zapewniając niezbędne media do budynku. Powyższe twierdzenia Skarżącej znajduje pełne odzwierciedlenie w przedstawionej dokumentacji geodezyjnej, a także w danych Geoportalu. Wynika z nich, że granica działki o nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny została poprowadzona po obrysie tego budynku, przy czym niektóre jego elementy, takie jak część zadaszenia oraz schody znajdują się już w granicach działki o nr [...]. Działka o nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej ani też infrastruktury. Dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez działkę o nr [...], na której znajdują się tereny utwardzone, zapewniające komunikację budynku mieszkalnego z drogą publiczną. Przez działkę o nr [...] przebiegają również sieci, zapewniające dostęp do mediów. Nie budzi więc wątpliwości, że działki o nr [...] i [...] są ze sobą funkcjonalnie powiązane, gdyż działka o nr [...] zapewnia możliwość poprawnego użytkowania budynku mieszkalnego, znajdującego się nr działce o nr [...]. Z tego powodu należy uznać, że działka o nr [...], której dotyczy wniosek powinna zostać uznana za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Jednocześnie w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (pkt 1) lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (pkt 2), lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (pkt 3). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 października 2021 r., I OSK 557/21 (LEX nr 3267783), celem ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu (...) jest umożliwienie przekształcenia użytkowania wieczystego gruntów mieszkalnych z towarzyszącą im niezbędną infrastrukturą w prawo własności. Z uwagi na powyższy cel za nieruchomość podlegającą procedurze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy uważać nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe w rozumieniu funkcjonalnym. Tak rozumianą nieruchomością jest nie tylko grunt zabudowany mieszkaniowo i wyodrębniony poprzez założenie księgi wieczystej, ale może być to również grunt niezabudowany mieszkaniowo i posiadający urządzoną księgę wieczystą, jeżeli jest on związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym mieszkaniowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 227/21). Oznacza to, że już samo posadowienie na spornej działce dróg dojazdowych, ciągów pieszych czy pozostałej infrastruktury technicznej umożliwiającej prawidłowe użytkowanie przyległego budynku stanowiącego własność skarżącej przemawia za uznaniem spornej nieruchomości za nieruchomość w rozumieniu funkcjonalnym podlegającą przepisom ustawy przekształceniowej. W ocenie Sądu związek funkcjonalny pomiędzy działkami o nr [...] i [...] nie był w istocie kwestionowany przez Organy i w świetle ustalonych okoliczności nie budzi wątpliwości. Organ I instancji a następnie i Kolegium odmawiając wydania zaświadczenia uznały natomiast, że pomiędzy ww. działkami nie zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż działki te posiadają odmienny stan prawny. Organy przyjęły, że grunt niezabudowany budynkiem mieszkalnym może podlegać przekształceniu w myśl ww. ustawy, jeżeli przysługuje temu samemu podmiotowi co grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi. Jak przyjęły Organy, o ile działka o nr [...] stanowi własność Gminy D. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, o tyle działka o nr [...] stanowi współwłasność Spółdzielni oraz osób fizycznych. W ocenie Sądu w realiach tej sprawy zarzut dotyczący braku tożsamości podmiotowej nie jest zasadny. Należy bowiem podkreślić, że działka nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny stanowi obecnie współwłasność skarżącej Spółdzielni oraz osób fizycznych (właściciele wyodrębnionych lokali), jednak prawo własności do tej działki również powstało w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zanim doszło do przekształcenia, Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] była również użytkownikiem wieczystym działki nr [...], jednak w stosunku do tej działki zaświadczenie o przekształceniu w prawo własności wydano wiele lat wcześniej - tj. [...] lipca 2019 roku. Zatem fakt, że obecnie skarżąca Spółdzielnia występuje jako współwłaściciel działki o nr [...] nie może mieć przesądzającego znaczenia przy ocenie co do możliwości wydania zaświadczenia w trybie art. 4 ustawy, gdyż tak jak obecnie występuje jako użytkownik wieczysty działki nr [...], tak uprzednio występowała również jako użytkownik wieczysty działki nr [...]. Skarżącej Spółdzielni przysługuje zarówno prawo do działki nr [...] na podstawie użytkowania wieczystego, jak i do działki o nr [...], które obecnie stanowi współwłasność wraz z właścicielami odrębnych lokali, jednak prawo to powstało w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o czym świadczą wpisy w Księdze wieczystej dla działki o nr [...] (nr [...]). W tej sytuacji nie można stawiać zarzutu dotyczącego braku tożsamości podmiotowej przy niekwestionowanym związku funkcjonalnym pomiędzy działką zabudowaną wyłącznie budynkiem mieszkalnym a działką umożliwiającą prawidłowe i racjonalne korzystanie z tego budynku. W związku z powyższym odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta [...] z 8 listopada 2024r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, stanowiących równowartość uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.