II SA/Rz 195/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 23 ust. 5 i 6 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.). Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] przyznano E. K. prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci P. K., T. K., A. K., M. K. i A. K. (na okres od maja 2004 r. do sierpnia 2005 r.) oraz prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego: z tytułu dojazdów do szkoły na P. (na okres od maja do czerwca 2004 r.), rozpoczęcia roku szkolnego na P., T. i A. za wrzesień 2004 r. (płatny jednorazowo). Z uwagi na powziętą w dniu 27 sierpnia 2009 r. z Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej informację, że mąż E. K. – S. K. w zakresie świadczeń rodzinnych od dnia 1 lipca 2005 r. podlega ustawodawstwu irlandzkiemu, działający z upoważnienia Burmistrza [...] St. Pracownik Socjalny GOPS powołując się na koordynację systemów zabezpieczenia społecznego Unii Europejskiej w okresie od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2008 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] orzekł o uchyleniu w/w decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. za okres od 1 lipca do 31 sierpnia 2005 r. W jej podstawie prawnej powołał art. 6 ust. 1, art. 14 i art.25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105 poz. 881 ze zm./ oraz art. 155 k.p.a. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła E. K. wskazując, że jej mąż istotnie pracował w Irlandii od 1 lipca 2005 r., jednak nie przekazywał żadnych środków na utrzymanie dzieci. Ona sama poczyniła starania o uzyskanie świadczeń rodzinnych w Irlandii, które zostały jej przyznane tylko za okres, kiedy mąż podlegał ubezpieczeniu, tj. od września 2006 r. do sierpnia 2007 r. oraz od lutego 2008 r. do lipca 2009 r. (nie otrzymała ich za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., mimo że o to występowała). Ponieważ nie otrzymała świadczeń na dzieci za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., decyzji o ich przyznaniu za ten okres nie należało uchylać, gdyż nie zachodzi podwójna wypłata świadczeń w tym okresie. Rozpatrując sprawę SKO decyzją z dnia [...] listopada 2009r. objętą odwołaniem decyzję (z dnia [...] sierpnia 2009 r.) utrzymało w mocy . Organ wskazując na materialnoprawną podstawę żądania E. K., tj. art. 4 i art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powołał się na ustalony przez organ I-instancyjny fakt świadczenia pracy przez męża wnioskodawczyni w Irlandii i zachodzącej w ich przypadku koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co skutkowało uchyleniem dotychczasowej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych przez organ I instancji od dnia 1 lipca 2005 r. Zgodnie bowiem z art. 23 a ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku gdy marszałek województwa w sytuacji o której mowa w ust. 2 /wyjazdu członka rodziny za granicę RP/ ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z powyższym Kolegium zasadnie stwierdziło, że w momencie zaistnienia przesłanek koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organem właściwym jest marszałek Województwa [...] i wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres po dniu 1 lipca 2005 r. powinien być przez niego rozpatrzony. Zgodnie bowiem z art. 23a ust. 6 w przypadku, o którym mowa w ust. 5, marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Kolegium nie mogło uchylić ani zmienić zaskarżonej decyzji, jako zgodnej z przepisami prawa. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. K. twierdząc, że została wydana bezpodstawnie, co narusza jej interesy. Wskazała, że system świadczeń rodzinnych jest formą pomocy Państwa dla rodzin, które z uwagi na swój status materialny wymagają wsparcia. Organy powołane do realizacji tych zadań nie powinny stwarzać więc nieuzasadniony barier w dostępie do tej pomocy osobom, które spełniają określone w ustawie materialne przesłanki przyznania świadczenia. W jej przekonaniu zatem, przyznane prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. było w pełni uzasadnione. Jej mąż pracował od 1 lipca do 31 grudnia 2005 r. w Irlandii, ale na zasadach pracownika oddelegowanego z "A. S.A." i w tym okresie nie mógł podlegać przepisom koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dopiero w roku 2006 r. podjął pracę w Irlandii na własną rękę, ale jak wynika z dokumentacji przyznającej zasiłki rodzinne były też okresy, w których nie posiadał on ubezpieczenia. Uchylenie zatem decyzji o przyznaniu zasiłków rodzinnych powinno nastąpić po ustaleniu, że zachodzi koordynacja. Wnioskodawczyni stwierdziła, że skoro w okresie od 1 stycznia do 17 kwietnia 2005 r. i od 25 kwietnia do 24 października 2005 r. była zatrudniona w ramach robót publicznych, a w okresie od 18 stycznia do 18 lipca 2006 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych, to przysługiwało jej prawo do zasiłku rodzinnego. W tej sytuacji nie było podstaw do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń za okres od 1 września 2005 r. do 31 lipca 2006 r., tj. do czasu uzyskania zasiłków rodzinnych z Irlandii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269zezm./sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu z innych przyczyn. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie, w wyniku którego wydane zostały zaskarżone rozstrzygnięcia, zostało wznowione postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2008r Znak sprawy [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowieniem tym organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] przyznającą prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci z uwagi na informację Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009r [...], w świetle której mąż skarżącej pracuje w Irlandii i stał się tam uprawnionym do świadczeń rodzinnych od dnia 1 lipca 2005r. Okoliczność tę, organ I instancji zakwalifikował jako przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa w myśl której normy, wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Burmistrz [...], po wznowieniu wyżej powołanego postępowania, uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. [...] za okres od 1 lipca 2005r. do 31 sierpnia 2005 r. w oparciu o treść art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.6 ust. 1, art. 14, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych /tekst jedn. Dz. U. z 2006r Nr 139, poz. 992 ze zm./. Z powołanego, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia art. 155 kpa wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Treść tego przepisu oznacza, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w tym trybie, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek; istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchylenie lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku SN z dnia 6 stycznia 1999r IIIRN 101/98 /OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637/ uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania /art. 145 § 1 kpa / lub do stwierdzenia nieważności /art. 156 § 1 kpa/. W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji, po wszczęciu postępowania wznowieniowego w oparciu o treść art. 145 § 1 kpa dokonał zmiany trybu wydając decyzję kończącą to postępowanie w oparciu o treść art. 155 kpa. W świetle postępowania administracyjnego tak płynne przejście między trybami postępowania nie jest dopuszczalne, o czym świadczy regulacja prawna odnosząca się tylko do trybu wznowieniowego. Organ wznawiając postępowanie, w tym trybie winien je przeprowadzić kończąc rozstrzygnięciem dla tego trybu przewidzianym. Powinien zatem oprzeć swoje rozstrzygniecie o treść art. 151 kpa. Żadną miarą natomiast nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o treść art. 155 kpa albowiem istniały przesłanki do wzruszenia decyzji w innych trybach, a nadto brak jest również niezbędnej przesłanki dla bytu art. 155 kpa -zgody strony , której to zgody nie można domniemywać. Te zasadnicze okoliczności, jakim jest podstawa prawna rozstrzygnięcia zostały całkowicie pominięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznające sprawę w postępowaniu odwoławczym . Zasada dwuinstancyjności, określona w art. 15 kpa nakazuje bowiem organowi odwoławczemu każdą sprawę indywidualną, rozpoznaną i rozstrzygniętą decyzją organu I instancji rozpatrzeć ponownie w wyniku wniesionego odwołania. Granice zaś tego postępowania wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego ,a przede wszystkim zasada praworządności zobowiązująca organy do działania na podstawie przepisów prawa. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione przez skarżącą odwołanie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia powołując art. 23 ust. 5 i 6 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych /Dz. U. z 2006r Nr 139, poz. 992 ze zm./, a więc po raz kolejny zmieniając tryb postępowania. Nadmienić należy, że powołany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis art. 23 ust. 5 i 6 ustawy nie może stanowić podstawy prawnej zaskarżonej decyzji gdyż przepisy te uprawniają Ministra do wydania stosownych rozporządzeń. Przechodząc do powołanego przez organ rozpoznający odwołanie, jako podstawę prawną art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazać należy, że wzruszenie decyzji w tym trybie dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej. Oznacza to, że może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc /od chwili obecnej/. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, aby w tym trybie uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną /ex tunc/. W wyroku z dnia 19 stycznia 2009r I OSK 535/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany tej decyzji w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi lex specialis, a zatem wynikające z niego dla organów uprawnienie do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej może nastąpić w sytuacjach ściśle określonych tym przepisem, podczas gdy rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji ostatecznej, zrealizowanej przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W świetle powyższego Sąd nie odnosi się do kwestii merytorycznych oraz zarzutów zawartych w skardze. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.