II SA/Rz 197/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 2 grudnia 2024 r. nr SKO.415.195.1676.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala – Przedmiotem skargi A.W. i P.W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 2 grudnia 2024 r. nr SKO.415.195.1676.2024, odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 20 września 2023 r. skarżący wystąpili do Burmistrza [....] (dalej: "Burmistrz" lub "organ odwoławczy") z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na części działki nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. [...], obejmującą legalizację samowolnej budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej na części ww. działki. W wyniku rozpoznania tego wniosku, Burmistrz, decyzją z dnia 2 października 2024 r. nr 218/24, znak: GP.6730.214.2023, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że teren inwestycji jest położony w granicach Parku Krajobrazowego [...], w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 o nazwie [...] oraz w granicach obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty Ostoja [...] i w związku z tym podlega przepisom obowiązujących na tych obszarach. Wnioskowana działka nr ew. [...] w miejscowości K. ma powierzchnię 1,2966 ha, natomiast wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy została objęta środkowa część działki o użytku Lzr-PsVI oraz Bi i powierzchni ok. 2660 m2. Teren inwestycji graniczy tylko z działką drogową o nr ew. [...] oraz wodną nr ew. [...]. Według załącznika graficznego, teren objęty wnioskiem ma kształt wieloboku, o bokach długości: 44 m (od strony północnej), 71,5 m (od strony wschodniej), 24,5 m (od strony południowej), 77 m (od strony zachodniej i południowo-zachodniej). Dojazd do terenu inwestycji został zaplanowany z drogi gminnej nr [...] - działka ewid. nr [...], tak więc za front terenu inwestycji przyjęto odcinek granicy działki nr ew. [...] z działką drogową. W przypadku przedmiotowej inwestycji wielkość obszaru analizowanego stanowi 214,5 m wokół wnioskowanego terenu, ponieważ front terenu inwestycji zgodnie z załącznikiem do wniosku wynosi 71,5 m. Organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym nie występuje żadna zabudowa, która stanowiłaby podstawę do określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Otoczenie stanowią grunty leśne lub zadrzewione i zakrzewione. Dlatego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, który dotyczy legalizacji samowolnej budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej jest niemożliwy do spełnienia, ponieważ taki sposób zagospodarowania nie występuje w obszarze analizowanym. Burmistrz wyjaśnił, że przyjęcie frontu terenu inwestycji jako granicy całej działki ew. nr [...], która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (dz. ew. nr [...]) o długości około 612 m, umożliwiłoby poszerzenie obszaru analizowanego, w celu objęcia nim nieruchomości umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora. W ocenie organu, wyznaczenie granic obszaru analizowanego na podstawie granicy całej działki przylegającej do drogi, tj. w odległości około 1836 m (3 x 612m) wokół terenu objętego wnioskiem, nie znajduje jednak racjonalnego uzasadnienia z punktu widzenia wymogu tworzenia przez zabudowę projektowaną dobrego sąsiedztwa z zabudową istniejącą. Przy takiej rozpiętości obszaru analizowanego zabudowa oddalona nawet kilkaset metrów nie może być traktowana jako zabudowa sąsiednia. Organ zaznaczył, że wyznaczając obszar analizowany, kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Dlatego też granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone jako minimalny rozmiar, wynikający z przepisów prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że organ dokonując ustalenia zakresu obszaru analizowanego nie wziął pod uwagę, że wnioskowana nieruchomość ma kształt nieregularnego wieloboku, zatem obszar analizowany winien odpowiadać ww. nieregularności kształtu nieruchomości, terenu, na którym ta jest posadowiona oraz terenu, który ją otacza. Podkreślili również, że w pewnych wypadkach uwarunkowanych stanem faktycznym sprawy, np. kształtem działki, dopuszczalne jest wyznaczenie obszaru analizowanego, który nie będzie miał charakteru okręgu. W ocenie skarżących, poszerzenie obszaru analizowanego nie miałoby na celu poszukiwania w okolicy takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, ale w sposób rzeczywisty odpowiadałoby warunkom terenu, na którym posadowiona jest nieruchomość, w zgodzie z zasadą zachowania ładu przestrzennego. W wyniku rozpoznania odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z dnia 2 grudnia 2024 r., działając w oparciu o art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo określił obszar analizowany, wyznaczony w odległości 214,5 m od wnioskowanego terenu. Jest to wprawdzie obszar minimalny wskazany w przepisie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., ale jego stan zagospodarowania, a także działek znajdujących się poza obszarem analizowanym, uzasadniają takie rozwiązanie. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej przedstawionej w formie graficznej i opisowej wynika, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Działki w tym obszarze to działki o numerach: [...] (niezabudowana), [...] (drogowa), [...] (wodna), [...] (leśne). Powyższe skutkuje brakiem podstaw do przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. "dobrego sąsiedztwa". Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło, że granica obszaru analizowanego, która co do zasady przybiera kształt "okręgu" (owalu), może mieć również inny kształt, lecz powinno to być uzasadnione okolicznościami sprawy, tj. występowaniem zabudowy w bliskiej okolicy. Warunkiem koniecznym do uznania nieruchomości za "działkę sąsiednią" jest bowiem to, aby była ona położona w bliskiej okolicy, tworzącej "pewną urbanistyczna całość", co w niniejszym przypadku nie zachodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucili naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną i dowolną ocenę materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla sprawy oraz niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności, które miały na celu wnikliwe wyjaśnienie sprawy, co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego dla analizowanego obszaru w sposób nieuwzględniający jego rzeczywistej charakterystyki, a zwłaszcza zupełne pominięcie możliwości rozszerzenia obszaru analizowanego w zgodzie z art. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., jak również nie wzięcie pod uwagę, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło legalizacji istniejącej zabudowy, a nie planowanego przedsięwzięcia; art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji dowolnych i błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzetelnego i kompleksowego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co stanowi naruszenie przepisu, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu i zrozumienie tych motywów; art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości jest w pełni zasadne, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt regularnego okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, mimo że organ w treści decyzji przyznał, że granica obszaru analizowanego może mieć również inny kształt aniżeli kształt "okręgu", a ponadto w jego minimalnych, przewidzianych u.p.z.p., granicach, tj. 214,5 m od wnioskowanego terenu jest wystarczające i w pełni uzasadnione, ze względu na stan zagospodarowania tego obszaru, jak i sąsiednich działek znajdujących się poza obszarem analizowanym; - co doprowadziło do nieuzasadnionego niewyznaczenia większego obszaru wokół przedmiotowego terenu i nieuwzględnienia, że dopiero taki większy analizowany obszar tworzy pewną spójną urbanistyczną i architektoniczną całość; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, położonej w bliskiej okolicy w stosunku do terenu inwestycji, tworzącej pewną urbanistyczną całość, co doprowadziło do błędnego uznania, że brak jest podstaw do przeprowadzenia w przedmiotowym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz, że planowane zamierzenie inwestycyjne łącznie nie spełnia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie tak przedstawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 2 grudnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 2 października 2024 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy u.p.z.p. Przedmiotem wniosku skarżących było żądanie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej legalizację samowoli budowlanej polegającej na budowie parterowego budynku rekreacji indywidualnej, na części działki nr ew. [...] w miejscowości K., gmina [...], w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż ustalenie warunków zabudowy następuje wyłącznie, w sytuacji gdy wnioskowany teren-jak w niniejszej sprawie -jest pozbawiony planu miejscowego (art. 50 ust. 1, art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować (art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy otwiera proces inwestycyjny, jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zagospodarowania przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Ta zasada pozostaje w ścisłym związku z analogiczną regułą Prawa budowlanego (które reguluje kolejny etap procesu inwestycyjnego), zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.) — dalej: Prawo budowlane). W podsumowaniu stwierdzić należy, iż warunki zabudowy mogą być ustalone dla inwestycji planowanej, do której realizacji jeszcze nie przystąpiono, z wyjątkiem sytuacji, gdy wtoku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 i 49b Prawa budowlanego, właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844). W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania jest sprawa zmierzająca do ustalenia warunków zabudowy - na rzecz A.W. i P.W. (dalej: inwestor lub wnioskodawca) - dla zrealizowanego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, na części działki nr ew. [...] w miejscowości K. Z akt sprawy wynika, że równolegle do postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej wymienionego budynku, przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące tego budynku. W aktach sprawy znajduje się postanowienie (k. nr 5 akt I instancji) z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2023 r. odpowiednich dokumentów, m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspomniany termin przedłożenia dokumentów był kilka razy przedłużany, ostatecznie postanowieniem z dnia 31 lipca 2024 r. PINB zawiesił postępowanie do czasu uzyskania "prawomocnej" decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co oznacza, że postępowanie legalizacyjne przed PINB jest w toku. W tym miejscu wskazać wypada, że od dnia 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 20 września 2023 r. tak więc sprawa ta podlega rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, a więc w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r. Nadmienić tu należy, iż po dniu 24 września 2023 r. weszły w życie kolejne zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stosuje się do postępowań, określonych w ustawach wprowadzających te zmiany. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. b) z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 c) pkt 1 tej ustawy, d) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, e) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W myśl cyt. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych tym przepisem, w szczególności w zakresie spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa", o której mowa w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łączne" w komentowanym przepisie należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu. Badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się poprzez analizę uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu, znajdującego się w obszarze analizowanym. W tym miejscu podkreślić trzeba, iż prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u,p.z.p" tj. zasadą dobrego sąsiedztwa. Legalna definicja wspomnianego obszaru została zawarta w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w niniejszej sprawie ma zastosowanie w brzmieniu (co wyjaśniono wyżej) sprzed nowelizacji u.p.z.p. obowiązującej od dnia 24 września 2023 r. Zgodnie z art. 61 ust. 5a (zdanie pierwsze) u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie niniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie .warunków, o których mowa w ust. 1. Z kolei z treści zdania drugiego przepisu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika jednoznacznie jak należy rozumieć front działki. Przepis ten stanowi, że: przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Należy tutaj zauważyć, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż norma § 3 ust. 2 rozporządzenia (w wersji obowiązującej do 3 stycznia 2022 r.), której w konkretnym przypadku (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 24 września 2023 r.) odpowiada treść cyt. przepisu art. 61 ust. 5a (zdanie pierwsze) u.p.z.p., wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną prawidłowość, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Ustanawia także zasadę, że granice te nie mogą zostać określone w odległości mniejszej od trzykrotnej szerokości frontu działki i taki przede wszystkim jest cel tego zapisu. Trzykrotność zaś jest pewną regułą, która znalazła normatywny zapis, natomiast wyznaczenie odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki wymaga uzasadnienia przez organ i wyjaśnienia, z jakich przyczyn organ uzna! za celowe rozszerzenie obszaru analizowanego. Taka wykładnia przepisu podyktowana jest koniecznością zachowania ładu przestrzennego i zasady "dobrego sąsiedztwa". Ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki oddaje intencje ustawodawcy zawarte w pojęciu "sąsiednia" (por, -wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.09.2015 r. sygn. akt II SA/Bk 444/15, publ. LEXnr 1940827). Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego budynku rekreacji indywidualnej, na części działki nr ew. [...] położonej w K., gm. [...], było niespełnienie jednego ze wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków, dotyczącego tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od tego, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej .zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Do rozważenia więc pozostaje kwestia czy wnioskowana inwestycja spełnia czy nie spełnia przesłanki określone wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd w całości podziela stanowisko SKO, które przyjęło, że skoro więc w najbliższym otoczeniu terenu objętej wnioskiem nie ma działki zabudowanej to nie ma możliwości dostosowania nowej zabudowy do obowiązującego na danym obszarze ładu urbanistycznego. Tym samym słuszne – jego zdaniem - jest stanowisko organu I instancji w zakresie niespełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), tj. jednego z koniecznych warunków określonych art. 61 ust. 1 ustawy do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zarzut dotyczący "błędnego wyznaczenia terenu objętego analizą urbanistyczną w postaci regularnego okręgu otaczającego przedmiotową nieruchomość", nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu i doprowadzić do zmiany stanowiska organu w tym zakresie. Kolegium prawidłowo przyjęło, że wprawdzie zgodzić się należy z argumentacją odwołania, iż granica obszaru analizowanego, która co do zasady przybiera kształt "okręgu" (owalu), może mieć również inny kształt, lecz powinno to być uzasadnione okolicznościami sprawy, tj. występowaniem zabudowy w bliskiej okolicy. Warunkiem koniecznym do uznania nieruchomości za "działkę sąsiednią" jest bowiem to, by była ona położona w bliskiej okolicy, tworzącej "pewna urbanistyczną całość", co w niniejszym przypadku nie zachodzi. Kolegium prawidłowo stwierdziło, że z przyczyn wskazanych wyżej niemożliwe jest poszerzenie obszaru analizowanego celem poszukiwania zabudowy sąsiedniej. Ustalenie warunków dla wnioskowanego budynku, tj. zaakceptowanie zrealizowanego budynku doprowadziłoby więc do powstania w tym zakresie zabudowy rozproszonej. Reasumując – zdaniem Sądu - stwierdzić należy, iż rozstrzygając przedmiotową sprawę organy nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem wyczerpująco zgromadziły materiał dowodowy, potwierdzający zasadność kwestionowanego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na brak łącznego spełnienia przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia faktyczne organów obu instancji będące przedmiotem powyższych konkluzji były prawidłowe i nie budziły wątpliwości Sądu. Słusznie Kolegium wywiodło, że "z akt sprawy w tym analizy urbanistycznej wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali: 1:1000 obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i tereny sąsiednie. Granica ta przebiega koncentrycznie w stosunku do granicy wnioskowanego terenu w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu 214,5 m. Główny wjazd na teren inwestycji odbywa się bowiem z drogi gminnej nr [...], tj. działki nr ewid. [...] (por. treść punktu 8 wniosku o wydanie decyzji), z którą graniczy wnioskowana działka (część) nr ewid. [...], na długości 71,5 m (front terenu). Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy, są to minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy mógłby wyznaczyć większy obszar wokół terenu planowanej inwestycji, w szczególności gdy tworzyłby on pewna urbanistyczna całość. Kolegium jednak uznało, że organ I instancji prawidłowo określił obszar analizowany, wyznaczony w odległości 214,5 m od wnioskowanego terenu. Jest to wprawdzie obszar minimalny wskazany w powołanym przepisie, ale jego stan zagospodarowania, a także działek znajdujących się poza obszarem analizowanym, uzasadniają takie rozwiązanie. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej, przedstawionej w formie graficznej i opisowej wynika, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Działki w tym obszarze to działki o numerach: [...] (niezabudowana), [...] (drogowa), [...] (wodna), [...] (leśne). Taki stan rzeczy, tj. brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym jest równoznaczne z brakiem "działki sąsiedniej" czyli nieruchomości zabudowanej budynkiem o charakterze mieszkalnym (rekreacji indywidualnej), położonej w bliskiej okolicy w stosunku do terenu inwestycji, tworzącej pewna urbanistyczna całość. Oznacza brak podstaw do przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. "dobrego sąsiedztwa". Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3142/17, LEX nr 2761891) - ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", która ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest aktualna linia orzecznicza NSA w Warszawie. W szczególności w wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r. (sygn. akt II OSK 2631/21, LEK nr 3498886) NSA wyjaśnił, że działkami sąsiednimi nie są – z jednej strony - wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji (graniczące z terenem inwestycji), ale - z drugiej strony - nie są nimi również wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub cześć nieruchomości, położona w bliskiej okolicy, tworzące] pewną urbanistyczna całość, która należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2194/20, LEX nr 3575665). Wyjaśnił on w szczególności, że w analizie urbanistycznej należy uwzględnić wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko te, które są położone przy tej samej drodze publicznej (wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2931/14; wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3034/15; wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3392/19, CBOSA). Zdaniem NSA odrębną kwestią jest natomiast określenie, które działki mogą być, w realiach danej sprawy, uznane za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.". Skarga i jej zarzuty stanowią co do zasady powtórzenie zarzutów odwołania. Należy podkreślić, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Brak jest natomiast podstaw prawnych by "samowolę budowlaną", z którą mamy do czynienia, traktować w sposób odmienny w zakresie stosowania zasady "dobrego sąsiedztwa" i poszukiwać zabudowy (poprzez rozszerzenie obszaru analizowanego) w celu ustalenia gabarytów i wskaźników dla wnioskowanego budynku. Tym samym organy nie naruszyły art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego o promieniu 214,5 m oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, skoro w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co jest tożsame z brakiem "działki sąsiedniej". Na marginesie należy zauważyć, że skarżący w skardze nie wskazali konkretne istniejącej zabudowy poza wyznaczonym przez organ obszarem analizowanym, którą można by uwzględnić, po zwiększeniu tegoż obszaru. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.