II SA/Rz 2/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 6 listopada 2023 r. nr SKO 415.497.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia – skargę oddala – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium"), postanowieniem z 6 listopada 2023 r. nr SKO 415.497.2023, na podstawie art.134 w zw. z art.144 i art. 141 § 1 a także art.101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia R.S. i D.S. (dalej: "Odwołujące") na postanowienie Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") nr RGK.6730.3.2022 z 21 września 2023 r., w przedmiocie podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z 17 stycznia 2022 r., "A" sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: "Inwestor") wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na części działki nr [...] położnej w obrębie [...], polegającej na budowie i montażu zespołu urządzeń infrastruktury technicznej, tj. modułów fotowoltaicznych na konstrukcji wsporczej o łącznej mocy do 2MW; kontenerowej stacji transformatorowej; doziemnej instalacji elektrycznej SN oraz montażu urządzeń instalacyjnych i sterujących. Burmistrz, postanowieniem z 27 lipca 2023 r., z urzędu, zawiesił postępowanie administracyjne do czasu przedłożenia przez inwestora dokumentacji będącej uzupełnieniem wniosku, tj. decyzji środowiskowej oraz potwierdzeń zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej, ale nie dłużej niż do 27 sierpnia 2023 r. Wymagana dokumentacja wpłynęła urzędu 30 sierpnia 2023 r., zaś Burmistrz postanowieniem z 21 września 2023 r. podjął zawieszone postępowanie. W pouczeniu zawarto informację, że stronie przysługuje prawo do złożenia zażalenia. Ze stanowiskiem powyższym nie zgodziły się Odwołujące, zarzucając w piśmie z 13 października 2023 r., naruszenie obowiązujących przepisów prawa, tj. braku doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. Kolegium rozpoznając wniesione zażalenie powołało przepis art. 134 K.p.a. wyjaśniając, że w fazie wstępnej organ jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Objaśniło także treść art.141 § 1 K.p.a. (na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi) zaznaczając, że środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy. Koncentrując się na treści art. 101 § 3 K.p.a. (na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie) Kolegium wyjaśniło interpretację tego przepisu w brzmieniu sprzed jego zmiany (do dnia 10 kwietnia 2011 r.), kiedy przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia oraz w brzmieniu aktualnym (od 11 kwietnia 2011 r. ): "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W kontekście zmiany przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium dodało, że za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na odmowę zawieszenia postępowania oraz na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia dla postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Odwołujące zaskarżyły w całości powyższe postanowienie, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik i treść zaskarżonego postanowienia polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 oraz art. 101 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie poinformowania skarżących o przyczynie zawieszenia postępowania administracyjnego i jakie dowody i w jakim trybie zostały przeprowadzone skutkiem tego zawieszenia postępowania. Autorki skargi wniosły o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, 2. zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji do czasu rozpoznania niniejszej skargi, 3. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W krótkim uzasadnieniu wskazano, że Kolegium sankcjonuje bezprawne działania organu pierwszej instancji, co wynika z bezspornego faktu, że postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego jest nieważne, bowiem nie zostało skarżącym skutecznie doręczone. Skutkiem nieważności takiego postanowienia jest niemożność podjęcia postępowania z uwagi na brak stanu zawieszenia. Poważnym skutkiem tego stanu rzeczy wynikającego z zaskarżonego postanowienia jest również usprawiedliwienie przez Kolegium organu pierwszej instancji przez odejścia od zasady kontradyktoryjności i postępowania dowodowego bez udziału stron. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lutego 2024 r. sygn. II SA/Rz 2/24, skarga D.S. została odrzucona a zażalenie na to postanowienie oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II OZ 340/24), zatem do rozpoznania pozostała skarga R.S. (dalej: "Skarżąca"). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wszczętym na wniosek z 17 stycznia 2022 r., Burmistrz, postanowieniem z 13 czerwca 2023 r., wezwał Inwestora do uzupełnienia dokumentów, w terminie 30 dni; postanowienie to doręczył wyłączenie Inwestorowi. W związku w pismem adresata postanowienia, w którym wskazano na dłuższy czas oczekiwania na żądane dokumenty, Burmistrz postanowieniem z 27 lipca 2023 r., zawiesił postępowanie administracyjne do czasu przedłożenia przez Inwestora dokumentacji będącej uzupełnieniem wniosku, tj. decyzji środowiskowej oraz potwierdzeń zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej, ale nie dłużej niż do 27 sierpnia 2023 r. Postanowienie to doręczone zostało także wyłącznie Inwestorowi. Wymagana dokumentacja wpłynęła do urzędu 30 sierpnia 2023 r., zaś Burmistrz postanowieniem z 21 września 2023 r. podjął zawieszone postępowanie, doręczając je wszystkim stronom postępowania z pouczeniem o zażaleniu. Z tego środka zaskarżenia skorzystały Odwołujące, natomiast Kolegium, postanowieniem z 6 listopada 2023 r., stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Rozstrzygnięcie Kolegium stanowi przedmiot skargi. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia jest art. 134 w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast drugi ze wskazanych artykułów ma brzmienie: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Nie ulega wątpliwości, że treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą bowiem nowelizacji art. 101 § 3 K.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (zob. wyroki NSA z 16 listopada 2023 r., sygn. II OSK 461/21, z dnia 12 października 2023 r. sygn. II GSK 2070/22). III. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania a więc zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem, postanowienie niezaskarżalne. Takiego charakteru postanowienia (jest niezaskarżalne) w żadnym wypadku nie mogło zmienić błędne pouczenie, jakie zamieścił Burmistrz w postanowieniu z dnia 21 września 2023 r. o podjęciu zawieszonego postępowania. Pouczenie nie kreuje bowiem prawa do wniesienia środka odwoławczego, jeśli uprawnienie takie nie wynika z przepisów procesowych. Zatem w sytuacji, gdy Odwołujące przedmiotem zaskarżenia uczyniły niezaskarżalne postanowienie, prawidłowo Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, ze wskazaniem na art. 134 K.p.a. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze sformułowany został zarzut dotyczący braku doręczenia postanowienia o zawieszeniu postępowania (z 27 lipca 2023 r.). Brak doręczenia tego postanowienia wszystkim stronom postępowania jest naruszeniem art. 101 § 1 K.p.a. (o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony), jednakże naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem podjęcia zawieszonego postępowania, nie jest natomiast sprawą dotyczącą zawieszenia postępowania, a tylko w tej sprawie brak doręczenia mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935).