II SA/Rz 20/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del. NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik asesor WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. ref. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie 10 % dodatku dla rodziny zastępczej skargę oddala II SA/Rz 20/04 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...].12.2003 r., Nr [...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].10.2003 r., Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] w sprawie odmowy przyznania rodzinie zastępczej H. i J. M. 10 % dodatku przysługującego rodzinom zastępczym niespokrewnionym z dzieckiem z tytułu opieki osobistej nad dzieckiem i jego wychowania. Wskazaną decyzję wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 4 K.p.a. oraz art. 156 pkt 2 i 4 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].08.2003 r. wnioskodawcy zarzucili, iż są dalszą rodziną w stosunku do A. M. i z tej racji powinni być traktowani jako rodzina zastępcza niespokrewniona z dzieckiem. Zgodnie z art. 33g ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dodatek odpowiadający 10 % kwoty, o której mowa w ust. 4 tego przepisu, przysługuje rodzinie zastępczej na każde umieszczone w niej dziecko, jeżeli jest to rodzina określona w art. 33e ust. 1 pkt 2 i 3 w/w ustawy, czyli rodzina niespokrewniona z dzieckiem lub rodzina niespokrewniona z dzieckiem, pełniąca zadania pogotowia rodzinnego. H. i J. M. są rodziną zastępczą spokrewnioną z A. M., bowiem H. M. była siostrą zmarłej J. M. – babki A. M. i pochodzą od wspólnych przodków, którymi byli rodzice H. M., a zarazem pradziadkowie A. M. H. i J. M. są małżeństwem i postanowieniem Sądu zostali ustanowieni rodziną zastępczą. W takiej sytuacji, jeżeli jeden z małżonków jest spokrewniony z dzieckiem przebywającym w tej rodzinie to oznacza, że drugi małżonek jest osobą powinowatą, a nie obcą dla dziecka. Małżeństwo takie uznaje się za rodzinę spokrewnioną z dzieckiem. Za osoby niespokrewnione uważa się osoby, które nie są połączone z dzieckiem żadnymi więzami krwi. Podniesiony przez odwołujących się zarzut "przedłożenia przepisów prawa ponad interpretację Z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej jest zupełnie nietrafny, gdyż przepisy ustawowe mają pierwszeństwo obowiązywania i stosowania przed innymi źródłami prawa, zaś interpretacja przepisów prawa wyraża jedynie czyjeś stanowisko w sprawie i może być pomocna w razie wątpliwości w praktycznym stosowaniu prawa". W przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] w sprawie odmowy przyznania 10 % dodatku. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący H. i J. M. zarzucili, że zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej oraz nie podaje przyczyn, z powodu których nie uwzględniono ich argumentacji. Pogląd skarżących, iż są rodziną zastępczą niespokrewnioną z A. M. opierał się na analogii do prawa karnego, cywilnego oraz rodzinnego. Z przepisów tych wynika, że dalszy krewny nie może odmówić zeznań w charakterze świadka, tudzież nie może być zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych. Okoliczność, że ustawa o pomocy społecznej nie określa stopnia pokrewieństwa, wcale nie oznacza, że wyłączne prawo do interpretacji nieprecyzyjnych zapisów przysługuje tylko jednej tronie. Zdaniem skarżących opinia Zastępcy Dyrektora Departamentu Pomocy Społecznej, który działa z upoważnienia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w zakresie pomocy społecznej ma głęboki sens. Z art. 12b ustawy o pomocy społecznej wynika, że do zadań ministra do spraw zabezpieczenia społecznego należy m. innymi tworzenie koncepcji i określanie kierunków rozwoju oraz tworzenie prawa w obszarze pomocy społecznej. W takiej sytuacji zdaniem skarżących opinia Z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wyraża intencję ustawodawcy co do wykładni nieprecyzyjnych przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących kryterium podziału rodzin zastępczych na spokrewnionych i niespokrewnionych z dzieckiem. W związku z tą opinią uważają, że są rodziną zastępczą niespokewnioną z A. M. i powinni pobierać przedmiotowy dodatek od dnia wejścia w życie noweli do ustawy o pomocy społecznej, która ustanowiła taki dodatek. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Celem postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjaśnienie czy decyzja /lub postanowienie/ są dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, iż przedmiot tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego jest węższy, bowiem nie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy. Pod takim aspektem sprawa była badana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej jako Kolegium/. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia 17.07.1998 r. sygn. akt [...] /punkt IV/ mał. A., R. – (2-ga imion) M. c. J. i B., ur. [...].1987 r. w J. została umieszczona w rodzinie zastępczej H., A. (2-ga imion) M. i J. M. H. i J. M. są małżeństwem. H. M. i J. M. /babka dziecka/ były siostrami. J. M. zmarła w sierpniu 1997 r. Do tego czasu małoletnia zamieszkiwała z babką w W. Wspólnymi przodkami H. M. i mał. A. M. byli pradziadkowie A., a rodzice H. M. – czwarte pokolenie w linii bocznej /oświadczenie H. i J. M. z dnia 14.03.2002 r. /K-68 i 70 akt z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej /. Z dniem 28.07.2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 8.06.2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw /Dz. U. Nr 72, poz. 748/, która nadała m. innymi nowe brzmienie art. 33e ust. 1 i art. 33g ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tej zmiany rodziny zastępcze podzielono na: 1) spokrewnione z dzieckiem, 2) niespokrewnione z dzieckiem, 3) rodziny, o których mowa w pkt 2 pełniące zadania pogotowia rodzinnego. Art. 33g ust. 3 /w nowym brzmieniu/ stanowi, że rodzina zastępcza niespokrewniona z dzieckiem, otrzymuje dodatkowo na każde umieszczone w niej dziecko kwotę odpowiadającą 10 % kwoty, o której mowa w ust. 4 /10 % z kwoty 1387 zł/, z tytułu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem i jego wychowania. Pojęcie rodziny określa art. 2a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o pomocy społecznej /tekst jednolity Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm./. Wedle tego przepisu przez rodzinę należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zastrzeżeniem art. 4a. Art. 4a nie wiąże się z przedmiotową sprawą. Natomiast art. 2a ust. 1 pkt 10 określa rodzinę zastępczą, w której umieszcza się mał. dziecko, w celu sprawowania nad nim opieki i jego wychowania w wypadku, gdy rodzice nie spełniają tej funkcji. Ustawa o pomocy społecznej dzieląc rodziny zastępcze na spokrewnione i niespokrewnione z dzieckiem, nie określiła stopnia pokrewieństwa i w związku z tym na tym tle powstał spór prawny czy pokrewieństwo w linii bocznej czwartego stopnia pomiędzy rodziną zastępczą, a dzieckiem umieszczonym w tej rodzinie uzasadnią zaliczenie tej rodziny do rodziny spokrewnionej z dzieckiem. Kolegium opierając się na wykładni gramatycznej przyjęło, iż chodzi tu o pokrewieństwo w szerokim tego słowa znaczeniu, polegające na wspólnocie krwi i obejmujące także dalszych krewnych /zob. Bronisław Walaszek – Zarys prawa rodzinnego i opiekuńczego, PWN, W-wa 1971 r., str. 9-11/. Pokrewieństwo w linii bocznej istnieje wówczas, jeśli osoby pochodzą od wspólnego przodka. Niesporna jest kwestia, iż w takim szerokim ujęciu istnieje pokrewieństwo pomiędzy H. M. i A. M. Skarżący negowali szerokie pojęcie pokrewieństwa i uważali, iż pokrewieństwo dla potrzeb rodzin zastępczych nie powinno obejmować dalekich krewnych w linii bocznej. Powołali się na pogląd Zastępcy Dyrektora Departamentu Pomocy Społecznej W. B., zawarty w faksie z dnia 22.08.2001 r., w którym znajduje się passus: "Wyjątkowo natomiast w praktyce rodziną zastępczą ustanawiana jest daleka rodzina np. w trzecim, czwartym pokoleniu. Proponuję, aby w przypadku zaistnienia tego typu sytuacji rodzina ta sama określiła podczas przeprowadzania wywiadu swój fakt pokrewieństwa". Dalej napisano "Celem natomiast wprowadzenia dodatkowej kwoty 10 % podstawy dla rodzin niespokrewnionych była chęć zmotywowania nie związanych pokrewieństwem osób do podejmowania decyzji bycia rodziną zastępczą". Przedstawione stanowiska świadczą, iż spór między stronami dotyczy interpretacji pojęcia rodziny zastępczej spokrewnionej i niespokrewnionej i jest skutkiem niezdefiniowania przez ustawodawcę stopnia pokrewieństwa między rodziną zastępczą, a dzieckiem. Spór o takim charakterze wyłącza wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli nie można w takim przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa /zob. wyrok NSA z 21.11.1994 r., III SA 388/94 – Prawo gospodarcze Nr 8/95 str. 11 oraz wyrok NSA z 28.07.1994 r. V SA 535/94 – ONSA 2/95, poz. 91/. Pogląd Zastępcy Dyrektora Departamentu Pomocy Społecznej, aby to przy dalszym pokrewieństwie rodzina zastępcza sama określała czy uważa się za rodzinę spokrewnioną z dzieckiem, nie jest poglądem wiążącym kogokolwiek, a oprócz tego jest to pogląd nie wsparty żadną argumentacją i nader wątpliwy, bo może prowadzić do obejścia prawa. Ustawy uchwala Sejm, przeto organy wykonawcze i ich urzędnicy nie są władni do dokonywania wiążącej wykładni przepisów ustawy. Zarzut skarżących, iż zaskarżona decyzja nie zawiera podstawy prawnej jest chybiony. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 i 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zaś w decyzji ją poprzedzającej powołano art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 K.p.a. Jak to już napomknięto, w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru nie mógł rozpoznawać sprawy o 10 % dodatek, lecz jego rola ograniczała się wyłącznie do zbadania czy decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...].08.2003 r. dotknięta jest kwalifikowanymi wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego względu powoływanie w podstawie prawnej przepisów dotyczących tego dodatku było zbyteczne. Skoro powyższa decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta nie zawiera wad kwalifikowanych przeto odmowa stwierdzenia jej nieważności jest zgodna z prawem. W takim razie na marginesie należy nadmienić, że skoro ustawodawca podzielił rodziny zastępcze na spokrewnione i niespokrewnione z dzieckiem i nie określił stopnia pokrewieństwa, zatem jego intencją było pokrewieństwo w szerokim tego słowa znaczeniu, które obejmuje również dalszych krewnych w linii bocznej. Za tym przemawia okoliczność, że przed wejściem w życie noweli z dnia 8.06.2001 r., wyróżniono rodziny zastępcze zobowiązane do dostarczania środków utrzymania i rodziny nie zobowiązane do dostarczania dziecku środków utrzymania. Podział ten bazował na przepisach Działu III kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Skoro podział ten /korzystniejszy dla rodzin zastępczych/ zastąpił podziałem na rodziny zastępcze spokrewnione i niespokrewnione z dzieckiem, zatem nie zrobił tego przypadkowo, lecz celowo w celu ograniczenia zakresu świadczeń dla rodzin zastępczych spokrewnionych /chodzi o 10 % dodatek/. Zaprezentowana argumentacja świadczy, iż działanie ustawodawcy podyktowane było konkretnym celem. Proponowana przez skarżących analogia iuris do przepisów prawa karnego, czy cywilnego oraz K.p.a. określających osoby, które mogą odmówić zeznań w charakterze świadka, jako kryterium podziału na rodziny zastępcze spokrewnione i niespokrewnione – byłaby zdaniem Sądu niedopuszczalna, gdyż dotyczy różnych kwestii i różnych celów. Może jedynie nasuwać się pytanie czy podział na rodziny spokrewnione i niespokrewnione, oparty na szerokim pojęciu pokrewieństwa jest zgodny z Konstytucją RP. Kwestia ta jednakże nie należy do kompetencji wojewódzkiego sądu administracyjnego, lecz do Trybunału Konstytucyjnego. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.