II SA/Rz 20/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zwraca na rzecz skarżącej M. H. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi M. H. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") w [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, którą wydano po wznowieniu postępowania w następującym stanie sprawy; Decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], Burmistrz Gminy [...] przyznał M. H. świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla H. S. w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. z powodu bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanego W. S. W związku z uzyskaną od Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej (dalej: "ROPS") w [...] informacją o tym, że M. H. mieszka i prowadzi działalność na własny rachunek w Wielkiej Brytanii, wezwano stronę do złożenia stosownych wyjaśnień w tej kwestii. Po zawiadomieniu w/w o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia w/w decyzji, decyzją z [...] lipca 2013 r. Burmistrz Gminy [...] uchylił w całości własną decyzję z [...] października 2012 r. począwszy od 1 lipca 2013 r. Wskutek jednak uwzględnienia odwołania M. H. SKO w [...] decyzją z [...] września 2013 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z [...] września 2013 r. Burmistrz Gminy [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz H. S. Decyzją z [...] października 2013 r. uchylił własną decyzję z [...] października 2012 r. i odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym 2012/2013. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "Kpa"), art. 1a, art. 10 ust. 1, art. 9, art. 12, art. 15 ust. 1 i ust. 3 pkt 3, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 2, art. 25 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1228, dalej: "Upa") oraz art. 25 i 26 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że w związku z powzięciem informacji o zamieszkiwaniu M. H. na terytorium Wielkiej Brytanii od 1 marca 2012 r. wznowiono z urzędu postępowanie, ponieważ stosownie do art. 1a Upa, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba że dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Miejscem zaś zamieszkania strony była Wielka Brytania. W odwołaniu od tej decyzji M. H. zarzuciła, że organ błędnie ustalił osobę uprawnionego do świadczenia. W jej ocenie nie jest nią ona, lecz jej małoletni syn, który zamieszkiwał w kraju do lipca 2013 r. wraz z babką w [...], gdzie uczęszczał do szkoły. Powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2013 r. SKO w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 1a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Upa. Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie okoliczność taka, w świetle art. 1a Upa, wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, a związana była z faktem zamieszkiwania przez M. H. na terytorium Wielkiej Brytanii. W ocenie organu, z uwagi na to, że przepisy Upa nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania do jego określenia zastosowanie znaleźć powinny przepisy Kodeksu cywilnego, które w art. 25 i 26 stanowią, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, zaś dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską - miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Ustalenie zatem miejsca zamieszkania strony poza terytorium kraju oznaczało, że brak było podstawy do przyznania uprawnionemu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Miejsce zamieszkania siedmioletniego dziecka było bowiem przy matce. To zaś w wyniku wznowienia postępowania wymagało uchylenia decyzji z [...] października 2012 r. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówienia przyznania żądanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. H., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. W ocenie skarżącej organy nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności sprawy, błędnie ustalając stronę postępowania i jej miejsce zamieszkania. Podkreśliła, że uprawnionym do świadczenia jest jej małoletni syn, który zamieszkiwał w kraju do lipca 2013 r., gdzie uczęszczał do szkoły. Spełnił zatem przesłankę faktycznego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem organ w sposób nieuprawniony utożsamił zamieszkiwanie w rozumieniu art. 1a Upa z miejscem zamieszkania w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż głównie z powodu niewyjaśnienia przez organy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym tych, które mogą mieć wpływ na ewentualną wadliwość wszystkich wydanych w sprawie przyznania świadczeń decyzji. Zgodnie z treścią art. 1a. ust. 1 Upa świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich oraz zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694, z późn. zm.1)), d) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. W myśl ust. 2 tegoż przepisu świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom, o których mowa w ust. 1, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba że dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Definicję osoby uprawnionej zawiera przepis art. 2 pkt 11 Upa, który stanowi, że osoba uprawniona oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Wskazać należy również na przepis art. 15. ust. 1 Upa, zgodnie z którym ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Na tle wykładni pojęcia "zamieszkania" absolutnie umknęła organom orzekającym w sprawie, związana przecież z tym nierozłącznie kwestia właściwości. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 10 Upa ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym wierzyciela - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Przepis art. 12 ust. 1 Upa stanowi, iż postępowanie w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela (według wyżej przedstawionej definicji). Stosownie do art. 15 ust. 2 Upa wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Gdyby więc bezkrytycznie przyjąć wykładnię zastosowaną w niniejszej sprawie to konsekwentnie należałoby przyjąć także, że zarówno w sprawie pierwotnej jak i orzekając po wznowieniu postępowania organ I instancji nie był organem właściwym, a więc wydane przez niego decyzje dotknięte są wadą, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jako jedna z podstaw nieważności decyzji. Sąd zauważa jednak, iż system prawa nie jest zupełnie jednolity i nawet na gruncie prawa cywilnego pomimo tego, że w art. 25 i następnych kodeksu cywilnego wprost zdefiniowane zostało "miejsce zamieszkania" w odniesieniu do poszczególnych sytuacji osób fizycznych, pojęcie to bywa interpretowane inaczej (zob. m.in. wykładnię w/w pojęcia właśnie w odniesieniu do osoby małoletniej na kanwie art. 221 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze - aktualnie t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 143 - w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z 25 października 2002 r. sygn. akt IV CKN 1439/00 – Lex nr 577498, gdzie Sąd Najwyższy wskazał, iż "oceniając wspólne zamieszkanie w rozumieniu art. 221 § 1 Prawa spółdzielczego osoby małoletniej nie można posiłkować się wprost pojęciem zamieszkania w rozumieniu art. 26 k.c.). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych właśnie na tle art. 1 a ust. 2 Upa wskazuje się, iż przedmiotowa ustawa nie zawiera definicji "zamieszkiwania na terytorium RP". Zdaniem Sądu nie należy utożsamiać spornego sformułowania z miejscem zamieszkania, o jakim mowa w art. 25 czy w konsekwencji art. 26 Kodeksu cywilnego. W świetle tego pierwszego przepisu kodeksowego o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), występujące łącznie. Skoro zakresem podmiotowym ustawy objęci są również cudzoziemcy i to także w sytuacji gdy legitymują się zezwoleniem pobytu na czas oznaczony (art. 1 a ust. 1 pkt 2 lit. c Upa), z tego wniosek iż racjonalny ustawodawca nie mógł posłużyć się w stosunku do tej kategorii osób przesłanką "przebywanie z zamiarem stałego pobytu". Tacy cudzoziemcy mogą zamieszkiwać bowiem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej także bez zamiaru stałego pobytu. Zwrócić należy uwagę, że art. 1a ust 2 Upa stanowi, iż świadczenia przysługują osobom, o których mowa w ust 1 tego przepisu. Z kolei ustęp 1 stanowi, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują obywatelom polskim (pkt 1) i cudzoziemcom (pkt 2). Wobec obydwu tych kategorii osób przepis wymaga spełnienia jednakowej przesłanki, którą jest: zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego zdaniem Sądu w art. 1a ust. 2 zdanie pierwsze ustawy użyte jest pojęcie niezdefiniowane, obejmującego różne stany faktyczne. Prowadzi to do wniosku, że pojęcie "jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" jest szersze od pojęcia cywilistycznego - kodeksowego "miejsca zamieszkania". Inne niż powyżej przedstawione rozumienie spornego pojęcia, byłoby sprzeczne z celem ustawy, którym jest wspieranie osób ubogich z uwagi na to, że osoby te nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb oraz nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Takie właśnie stanowisko zajęły np. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 394/09 – Lex nr 563405, WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/12 – Lex nr 1249929 czy WSA w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 906/12 – Lex nr 1277969). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższy pogląd, który znajduje także potwierdzenie w zapisach choćby art. 24 Upa. Przepis ten stanowi, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona (a więc osoba uprawniona) nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Zgodnie z unormowaniem z art. 2 pkt 12 Upa członek rodziny to także rodzic osoby uprawnionej, przy czym stosownie do podpunktu d) tego przepisu – takim członkiem rodziny nie jest rodzic osoby uprawnionej zobowiązany tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Ustawa dopuszcza więc sytuację, że rodzic osoby uprawnionej zamieszkuje poza terytorium RP a mimo to nadal posługuje się pojęciem "organu właściwego wierzyciela", co oznacza, że nie można utożsamiać miejsca zamieszkania osoby uprawnionej do alimentów w ujęciu Upa z miejscem zamieszkania unormowanym w art. 25, 26 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu organy dokonały więc błędnej wykładni prawa materialnego, co miało wpływ na zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Z kolei brak poczynienia ustaleń co do miejsca faktycznego zamieszkania małoletniego dziecka M. H. i do kiedy H. S. zamieszkiwał na terytorium RP a także – czy i kiedy M. H. nabyła prawo do świadczeń rodzinnych w Wielkiej Brytanii powoduje, że sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Na marginesie tylko zaznaczyć można, że nawet gdyby podzielić pogląd organów o zastosowaniu rozwiązań i unormowań przyjętych w kodeksie cywilnym, to i tak nie zostały wyjaśnione okoliczności, które mogły zaistnieć, a które przewiduje art. 26 § 2 k.c. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. dostrzegając potrzebę udzielenia osobie uprawnionej tymczasowej ochrony, z uwagi na przedwczesną możliwość wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń. Ze względu na uiszczenie przez skarżącą bez wezwania opłaty w wysokości 100 zł w sprawie ze skargi, od której wpisu się nie pobiera, w pkt III wyroku zarządzono zwrot w/w kwoty na podstawie art. 225 P.p.s.a.