II SA/Rz 20/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.415.104.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz wnoszącego sprzeciw T. N. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.415.104.2021, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 roku poz. 741, dalej: "ustawa"/"u.p.z.p."), po rozpatrzeniu odwołania T.N. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 27 września 2021 r. nr WI.6730.20.2019, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa fermy trzody chlewnej w ilości 571,83 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości [...], zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w [...]", uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia 1 października 2019 r., Wnioskodawca wystąpił do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] położonej w [...], w zakresie realizacji ww. inwestycji. W sprawie dokonano analizy zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588) wyznaczono wokół działki obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy celem ustalenia warunków dla nowej zabudowy. Przyjęto, że front analizowanej działki stanowi długość działki od strony drogi wewnętrznej gminnej i wynosi on 150 m. Minimalny obszar analizy powinien wynosić trzykrotność frontu działki analizowanej czyli 3 x 150m = 450m. W związku z tym analizie poddano obszar o wymiarach 1050mx1050m obejmujący teren wskazany pod inwestycję (działkę nr [...] oraz tereny sąsiednie). Ustalono, że działka objęta wnioskiem jest niezainwestowana. Sąsiadujące obszary znajdujące się w obszarze analizy stanowią tereny rolnicze oraz teren wód płynących. Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi wewnętrznej gminnej. Działki sąsiednie nie są zabudowane. Stanowią teren niezabudowany, rolniczy oraz teren wód płynących. Działka (pow. 3,0394 ha ) stanowi klasę gruntu RIVa. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Teren inwestycji nie jest położony w obrębie obszarów chronionych przyrodniczo. Przedsięwzięcie jest zaliczone do inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, dlatego podjęta została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: Wl.6220.11.2017, z dnia 04.04.2019r.). Wójt decyzją z 27 września 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ponieważ projektowana inwestycja stanowi zabudowę o funkcji produkcyjnej a w najbliższym sąsiedztwie działek objętych wnioskiem znajdują się tereny rolne oraz teren wód płynących. Tym samym niemożliwe jest zabudowanie dz. nr [...] obr. [...] farmą trzody chlewnej. Ponadto w obszarze tym nie występuje uzbrojenie techniczne, wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego (brak sieci wod. - kan.) oraz dojazdu do drogi publicznej. W odwołaniu Wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy oraz art. 80 K.p.a. Kolegium rozpoznając odwołanie wskazało, że podstawowym obowiązkiem organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy jest ustalenie kręgu stron tego postępowania. W sprawie przymiot strony przyznano jedynie Wnioskodawcy, dwóm osobom fizycznym oraz stowarzyszeniu. Kolegium uznało, że nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości takiego procedowania, z uwagi na brak w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów (w aktach zalega wypis jedynie dla działki inwestycyjnej). Wójt nie podjął więc wystarczających kroków w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania lokalizacyjnego. Kolegium przyjęło, że z uwagi na charakter zamierzenia inwestycyjnego - zakres odziaływania (inwestycja zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko), przymiot strony może przysługiwać także innych podmiotom. Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania jest bardzo istotne w sprawie, bowiem zarówno skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną, jak i pominięcie strony w postępowaniu powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą kwalifikowaną określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a., albo poprzedzające ją postępowanie dotknięte jest wadą określoną w przepisie art.145 § 1 pkt. 4 K.p.a. Niezależnie od tego wskazało, że prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust.1-5 ustawy. Weryfikowana przez Kolegium analiza nie spełnia podstawowych wymogów stawianych takim dokumentom. Z funkcji, cech i parametrów istniejącej zabudowy na terenie analizowanym należy wywnioskować, czy projektowana zabudowa posiada funkcje, cechy i parametry pozwalające przyjąć, że wyznaczniki te będą kontynuowane na działce inwestycyjnej, tj. że projektowana inwestycja "wpisuje się", nie jest sprzeczna z istniejącym ładem przestrzennym pod względem projektowanej funkcji, cech i parametrów zabudowy. Dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do wyodrębniania wewnętrznych enklaw - terenów o podobnych funkcjach i cechach - i dopasowywania projektowanej zabudowy do tej funkcji i cech występujących w obrębie danej enklawy. Ocenić bowiem należy zabudowę na wszystkich działkach znajdujących się na całym terenie objętym analizą urbanistyczną, a nie tylko na jej wycinku. Według Kolegium analiza nie zawiera argumentów, przemawiających za odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, w tym przyjęcia do analizy takiego a nie inny obszaru. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu. Przedmiotowa analiza zdaniem Kolegium nie spełnia podstawowych kryteriów stawianych takim dowodom przez obowiązujące rozwiązania prawne. Kolegium wskazało, że dostęp do drogi publicznej jest spełniony, kiedy na przedmiotową nieruchomość można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie drogą o utwardzonej nawierzchni, odpowiednich parametrach technicznych, czy też za pomocą drogi w ogóle nieurządzonej. Wyjaśniło, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z planowanych obiektów budowlanych. Wskazało, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a., gdyż o prawie do zapoznania się stron z zebranym materiałem wyjaśniającym powiadomiono pismem z dnia 2 września 2021 r. a decyzję o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego Dyrektor PGW RZGW w Rzeszowie wydał w dniu 9 września 2021 r. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie Wójta jest nieprawidłowe z punktu widzenia zgodności z prawem. Postępowanie wyjaśniające wprawdzie przeprowadzono, ale w sposób naruszający normy procesowe. Celem naprawienia błędów proceduralnych sprawa wymaga ponownego rozpoznania. Decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wójt winien sporządzić nową (uwzględniający zalecenia niniejszej decyzji) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu; na jej podstawie sporządzić nowy projekt decyzji oraz dokonać jego uzgodnienia z właściwymi organami. Przede wszystkim winien rozważyć możliwość zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu dla innych stron, których nieruchomości zlokalizowane są w obszarze odziaływania inwestycji. W sprzeciwie od decyzji Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz w konsekwencji wydanie decyzji uchylającej (kasacyjnej) decyzję Wójta, zamiast przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji reformatoryjnej polegającej na ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Wniósł o uchylenie przez Sąd decyzji Kolegium oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia jej przez Kolegium. W uzasadnieniu podkreślił, że z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli. Na taki tryb postępowania wskazuje również orzecznictwo, dopuszczając przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sprzeciw jest uzasadniony. I. Stan sprawy jest następujący. 1. Wnioskiem z dnia 3 października 2019 r. Skarżący wystąpił do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego p.n.: Budowa farmy trzody chlewnej w ilości 571,83DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]. Decyzją z dnia 10 stycznia 2020 r. nr WI.6730.20.2019 Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Kolegium decyzją z dnia 4 marca 2020 r. nr SKO.415.11.2020 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania. Uprzednio, postanowieniem z dnia 2 marca 2020 r. Kolegium, uwzględniło wniosek Stowarzyszenia "W." w [...] (dalej: "Stowarzyszenie") z dnia 14 lutego 2020 r. i dopuściło Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. 2. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, Wójt decyzją z dnia 1 czerwca 2020 r. nr WI.6730.20.2019, ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia budowlanego. Na skutek odwołania Skarżącego Kolegium, decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. nr SKO.415.69.2020, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpoznania sprzeciwu Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: "WSA"), wyrokiem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/20, uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie art. 138 § 2, art. 136 § 1, art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 8 K.p.a. Następnie Kolegium, decyzją z dnia 24 listopada 2020 r. nr SKO.415.102.2020, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Skarżącego od decyzji z dnia 1 czerwca 2020 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia 1 czerwca 2020 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Na skutek skargi Skarżącego, WSA wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 79/21, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 24 listopada 2020 r. oraz decyzję Wójta z dnia 1 czerwca 2020 r. 3. Rozpoznając po raz trzeci wniosek o ustalenie warunków zabudowy, Wójt wezwał wnioskodawcę o przedłożenie kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 umożliwiającej wyznaczenie z każdej strony działki nr [...] strefy minimum 450 m (najlepiej 500 m). Następnie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i sporządził Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, po czym decyzją z dnia 27 września 2021 r., po raz kolejny odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Skarżącego, Kolegium decyzją z dnia 5 listopada 2021 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. 4. Sprzeciw od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie i Skarżący. Postanowieniem z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 20/22, WSA odrzucił sprzeciw Stowarzyszenia, natomiast NSA postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OZ 218/22, zażalenie Stowarzyszenia na to postanowienie oddalił. Przedmiotem rozpoznania jest więc sprzeciw wniesiony przez Skarżącego. II. Obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. znowelizowane przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "P.p.s.a."), w miejsce skargi od decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wprowadziły środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji - art. 64a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie czy organ odwoławczy miał obowiązek podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy wobec istotnych uchybień natury proceduralnej skutkujących koniecznością uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał uchylenie zaskrzonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem, w świetle art. 138 § 1 i 2 K.p.a., w pierwszej kolejności obowiązek wydać decyzję o charakterze merytorycznym, choćby wymagało to przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Postępowanie odwoławcze prowadzone przez organ administracji nie różni się – co do zasady – pod względem ciążących na organie obowiązków ustalenia stanu faktycznego sprawy od postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia, że organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie zgromadzony stan faktyczny sprawy, rzeczą organu odwoławczego jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, względnie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji. Wydając decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ ma obowiązek uzasadnienia nie tylko niezastosowania § 1 tego artykułu, tj. nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, lecz także niezastosowania art. 136 § 2–4 K.p.a., tj. nieprzeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Tylko bowiem uzasadnione i umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. otwiera drogę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. (zob. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018 r., komentarz do art. 138). III. W rozpoznawanej sprawie Kolegium uchylając decyzję Wójta wskazało na dwie przyczyny, które przesądziły o kasatoryjnym rozstrzygnięciu. Po pierwsze, powołując art. 28 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że jednym z podstawowych obowiązków organu jest ustalenie kręgu stron postępowania. W rozpoznawanej sprawie analiza obejmuje obszar 1050m x 1050m wokół działki nr [...]. Natomiast stronami postępowania, poza Wnioskodawcą, są tylko dwie osoby fizyczne i Stowarzyszenie. Kolegium stwierdziło, że wobec braku wypisów z rejestru gruntów nie jest w stanie zweryfikować prawidłowości takiego statusu. Jako drugi powód Kolegium wskazało na wadliwą, zdaniem organu, analizę, która jest głównym dowodem w sprawie. Czyniąc ogólne rozważania na temat analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymagań, jakie dowód ten powinien spełniać Kolegium stwierdziło, że sporządzona analiza nie zawiera przekonywujących argumentów przemawiających za odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Powyższe oznacza, że zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe uchybienia świadczą o przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający normy procesowe. W odniesieniu do pierwszej przyczyny, tj. udziału stron w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Sąd stwierdza, że rozważania Kolegium nie mają oparcia w zebranym materiale dowodowym. Przede wszystkim wskazać należy, że począwszy od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, postępowanie toczy się z udziałem tych samych stron (za wyjątkiem Stowarzyszenia, które dopuszczone zostało do udziału w postępowaniu na prawach strony przez Kolegium postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r.). Podstawę ustalenia, komu przysługuje przymiot strony stanowiły mapy ewidencyjne i wypisy z ewidencji gruntów i podkreślić należy, że zarówno poprzednie składy orzecznicze Kolegium, które rozpatrywały odwołania, jak również Sąd, nie wskazały na nieprawidłowości w tym zakresie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że gdyby okazało się (np. z uwagi na upływ czasu i zmiany własnościowe), że krąg stron postępowania jest inny, to pominiętej stronie przysługiwałby wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), jednakże postępowanie wznowieniowe z tej przyczyny jest postępowaniem wnioskowym. Oznacza to, że wszczęcie takiego postępowania, obwarowane m.in. terminem, uzależnione jest wyłącznie od woli pominiętego podmiotu. W zakresie drugiej przyczyny, po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz mając na uwadze wyroki WSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/20 i z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 79/21, w których sformułowane zostały wiążące zarówno organy, jak i Sąd oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a.) Sąd stwierdza, że Kolegium wydając decyzję kasatoryjną naruszyło art. 138 § 2 K.p.a. W pierwszym ze wskazanych wyroków WSA nawiązał do sporządzonych dwóch analiz, które obejmowały odpowiednio obszar 1000 m x 1000 m, a następnie obszar o wielkości 1.350 m x 440 m. Punktując nieprawidłowości w kontrolowanej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. WSA wyraził pogląd, że "orzecznictwo w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dopuszcza także przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z analizy urbanistycznej jako nienaruszające zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazuje się, że prowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji in meriti (tak np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1129/19). Tym bardziej powinno to skłonić organ II instancji do przeprowadzenia ponownej analizy akt sprawy, a w razie potrzeby przeprowadzenia postępowania uzupełniającego bądź dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem rozpoznania wniosku i dopiero stwierdzenie na tym etapie niedających się usunąć w ramach uzupełnienia przeszkód usprawiedliwiałoby decyzję organu o uchyleniu decyzji I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem koniecznych do wyjaśnienia okoliczności, czego w sprawie po raz kolejny zabrakło". Sąd stwierdza, że stanowisko to pozostaje aktualne również na tym etapie postępowania, przy czym dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 79/21 WSA wiążąco wypowiedział się co do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz dał jednoznaczne wytyczne co do wyznaczenia obszaru analizowanego. WSA naprowadził, że "Zasadniczą przyczyną wydania decyzji negatywnej w niniejszej sprawie było ustalenie, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowanych nieruchomości, które mogłyby stanowić wzorzec odniesienia w celu ustalenia realizacji zasady dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy przyjęły, że brak jakiejkolwiek zabudowanej nieruchomości w obszarze analizowanym, co wyklucza pozytywną weryfikację spełnienia wymogów wyznaczonych zasadą dobrego sąsiedztwa i a limine przesądza o negatywnym kierunku rozstrzygnięcia. Sąd przedmiotową ocenę uznaje za przedwczesną, z uwagi na wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego". Powołując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz.U. 2003 r. Nr. 164. poz. 1588) WSA stwierdził, że "Organy zasadnie przyjęły, że frontem działki, na której planowana jest inwestycja (działka nr [...]) jest ta jej część, która graniczy bezpośrednio z gminną drogą wewnętrzną nr [...]. Sąd nie kwestionuje również, iż ma ona 150 metrów długości. Trzykrotność tej wielkości wynosi 450 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno zatem zostać przeprowadzone poprzez wykreślenie tego parametru – trzykrotności szerokości frontu działki – 450 metrów - od każdej z granic działki nr [...]. (...) Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z analizy urbanistycznej, tak z ich części tekstowej, jak i graficznej, analizie poddano obszar o wymiarach 1350x440 metrów, co przesądza wniosek, iż był on zbyt wąski. Parametr 440 metrów dowodzi, że trzykrotność obszaru analizowanego posłużyła za wyznaczenie średnicy obszaru analizowanego, co było błędem. Wielkość 450 metrów powinna zostać dodana do każdego z krańców granicy tej części działki nr [...], która stanowiła jej front. Wychodząc z takiego założenia średnica obszaru analizowanego przyjęta, jako przedłużenie frontu działki powinna wynosić 1050 metrów; 150 metrów frontu działki + po 450 metrów od każdego krańca granicy, która ten front wyznacza. W takim układzie obszar analizowany byłby znacznie większy, a zatem i nieruchomości, które mogłyby stanowić wzorzec weryfikacji realizacji zasady dobrego sąsiedztwa byłoby znacznie więcej. W takim układzie odmowa ustalenia skarżącemu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest przedwczesna". Przy takich wiążących ocenach i wytycznych Kolegium miało obowiązek zbadać ich wykonanie, w szczególności w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. Następnie miało obowiązek ocenić część tekstową analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która odnosi się do wyznaczonego obszaru analizowanego. W zaskarżonej decyzji brak jest takiej oceny. Pominęło również, w ślad za organem I instancji, wiążące ustalenia wynikające z decyzji Wójta z dnia 4 kwietnia 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (np. pkt 3 ppkt 4, 16, 19 i inne). Oznacza to, że nie rozpoznało odwołania. Wypowiedziało się natomiast teoretycznie na temat analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oderwaniu od wykonanej trzeciej już analizy. Dodać też należy, że Kolegium zapomniało o wytycznych zawartych w wyroku z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1024/20, które z uwagi na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., były aktualne również na tym etapie postępowania. Reasumując Sąd stwierdza, że wydanie decyzji kasacyjnej z powołaniem się na zaistnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a., było nieprawidłowe, zwłaszcza wobec niewykazania braku możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w ramach art. 136 § 1 K.p.a., o ile zachodziła taka potrzeba. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach ma oparcie w przepisie art 200 P.p.s.a.