II SA/Rz 2003/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 27 października 2023 r. nr SKO.405.ŚR.2254.1102.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 października 2023 r. znak: UG.5211.75.ODM.2022/2023.MT; II. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do przyznania W. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką począwszy od miesiąca września 2023 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. Przedmiotem skargi WB (dalej: "Skarżącej") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 27 października 2023 r., znak: SKO.405.ŚR.2254.1102.2023, wydana w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 2 października 2023 r. Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "Organ I instancji") o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym córką – IB. Decyzją z [...] października 2023 r., nr [...], Wójt odmówił przyznania Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że WB jest osobą uprawnioną do pobierania świadczenia emerytalnego, którego wypłata na wniosek Skarżącej została wstrzymana od 1 lutego 2021 r. W ocenie Organu I instancji nadal posiada ona jednak uprawnienie do emerytury. Okoliczność ta, w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej będącej matką niepełnosprawnej. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie argumentując, że rozstrzygnięcie Organu I instancji jest dla niej krzywdzące. Nadto negatywne rozpoznanie przedmiotowej sprawy, narusza zasadę równości poprzez pozbawienie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, osoby mającej prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Decyzją z 27 października 2023 r., znak: SKO.405.ŚR.2254.1102.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło w całości opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] oraz przyznało WB prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką bezterminowo, począwszy od 29 września 2023 r. Kolegium wskazało, że brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA), WB wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2023 r. Zdaniem Skarżącej, dopełniła ona wszelkich formalnych czynności, koniecznych do przyznania jej świadczenia we wskazanym terminie. W jej ocenie Organ odwoławczy błędnie ograniczył jego zakres czasowy, przyznając wnioskowane świadczenie dopiero od 29 września 2023 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W ocenie Organu legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w niniejszym przypadku - orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji) stanowi podstawową przesłankę do przyznania wnioskowanego świadczenia. SKO podało, że z uwagi na fakt, iż w terminie od 1 września 2023 r. do 28 września 2023 r. niepełnosprawna IB nie legitymowała się przedmiotowym orzeczeniem (poprzednie straciło ważność 31 sierpnia 2023 r.) należało przyznać Skarżącej prawo do świadczenia od 29 września 2023 r. tj. od daty wydania przez lekarz orzecznik ZUS przedmiotowego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości. Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 października 2023 r., którą Organ II instancji uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z [...] października 2023 r., nr [...] w sprawie przyznania WB świadczenia pielęgnacyjnego w związku opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym córką – IB. SKO w pkt II swej decyzji postanowiło przyznać skarżącej wnioskowane świadczenie począwszy od 29 września 2023 r. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, także poprzez zastosowanie art. 145a § 1 P.p.s.a.. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm.- dalej jako " u.ś.r."), która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Świadczeniami rodzinnymi w rozumieniu wymienionej ustawy (art. 2 pkt 2) są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne. Przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 tej ustawy, który w ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji) stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1. matce albo ojcu, 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, 3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewniona w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do ust. 1b cytowanego wyżej przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1. nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Pozostaje poza sporem w analizowanej sprawie, że Skarżąca spełnia wskazane wyżej przesłanki warunkujące prawo do uzyskania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Warto dodać, iż Skarżąca w związku z opieką nad niepełnosprawną córką przed złożeniem rozpatrzonego przez SKO wniosku pobierała już świadczenie pielęgnacyjne. W celu jego uzyskania we wcześniejszym okresie złożyła wniosek o zawieszenie prawa do emerytury. Fakt sprawowania stałej opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny potwierdza wywiad środowiskowy sporządzony przez pracownika socjalnego 3 października 2023 r. Spór jaki wiodą strony w badanej sprawie dotyczy tylko jednej kwestii, a mianowicie określenia początkowej daty, od której przysługuje stronie prawo do wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Skarżącej wnioskowane świadczenie jest jej należne począwszy od 1 września 2023 r. Natomiast według Organu orzekającego merytorycznie, podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że okresie od 1 września 2023 r. do 28 września 2023 r. niepełnosprawna IB nie posiadała orzeczenia w tym zakresie, w związku z tym Skarżącej będącej opiekunem niepełnosprawnej świadczenie pielęgnacyjne za taki okres nie może przysługiwać, bowiem orzeczenie jest czynnikiem, warunkującym prawo do świadczenia. W związku z powyższym SKO przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne począwszy od 29 września 2023 r. tj. od daty wydania przez Orzecznika ZUS orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Przyznanie z datą wsteczną poprzedzającą tenże miesiąc, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Sytuacji tej w ocenie Organu II instancji nie można również naprawić przy zastosowaniu art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem przywołany przepis dotyczy jedynie postępowania o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a nie postępowania w przedmiocie niezdolności do samodzielnej egzystencji. W ocenie tut. Sądu argumentacja Organu II instancji pozostaje błędna, z następujących względów. Zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Omawiany przepis pozwala na określenie początkowej daty przysługiwania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego w sposób odmienny niż to wynika z art. 24 ust. 2 tej u.ś.r., bowiem za okres wcześniejszy w stosunku do daty wpłynięcia wniosku do organu pomocowego. Spełnienie bowiem przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie złożenie wniosku o przyznanie świadczenia opiekuńczego w terminie trzech miesięcy, począwszy od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, skutkuje ustaleniem prawa do tego świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek do organu orzekającego o ustaleniu niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Innymi słowy, zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłącza w stosunku do przewidzianych tą ustawą świadczeń opiekuńczych, określoną w art. 24 ust. 2 tej ustawy ogólną regułę co do określenia początkowej daty przyznawania prawa do świadczeń rodzinnych i automatycznie przesądza o uprawnieniu strony do przyznania tych świadczeń za okres wcześniejszy niż data wpłynięcia wniosku do organu pomocowego. SKO błędnie zinterpretowało powyższy przepis a następnie odmówiło jego zastosowania, stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że nie ma on zastosowania wobec skarżącej. W procesie rekonstrukcji normy Organ odwoławczy najwyraźniej pominął przepis u.ś.r., który zrównuje orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z orzeczeniem powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Otóż według art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to także niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników; Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy art. 24 ust. 2a oraz art. 3 pkt 21 lit. e u.ś.r., należało stwierdzić, iż orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest m.in. orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1251: dalej "FUS"), czyli takie orzeczenie które zostało załączone przez Skarżącą do jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. Innymi słowy, pomiędzy przedłożonym przez stronę orzeczeniem lekarza orzecznika a orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należało postawić znak równości, mający dla skarżącej istotne konsekwencje jeżeli chodzi o czas przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też postępowanie w przedmiocie niezdolności do samodzielnej egzystencji, jest w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r. postępowaniem o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Przyjęcie takiego założenia podyktowane musi być w realiach niniejszej sprawy także koniecznością kierowania się zasadą równości – art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. W sytuacji osoby opiekuna opiekującego się osobą ze stwierdzoną niezdolnością do samodzielnej egzystencji i opiekuna osoby opiekującej się osobą z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, nie sposób bowiem dostrzec różnić wykluczających dobrodziejstwo stosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. Dlatego wobec wnioskodawczyni organy obu instancji winny były kierować się w/w normą prawną, nakazującą przyznać świadczenie pielęgnacyjne począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z powyższych przyczyn, w realiach tej sprawy wniosek o wydanie orzeczenia o zdolności do samodzielnej egzystencji na podstawie przepisów FUS, należało traktować jako wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Tym bardziej, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony 2 października 2023 r., zaś datą wydania przez lekarza orzecznika ZUS Oddział w [...] orzeczenia jest 29 września 2023 r. Dlatego Skarżąca niewątpliwie zachowała termin trzymiesięczny, o którym mowa w komentowanym wyżej przepisie art. 24 ust. 2a u.ś.r. Powyższe nie oznaczało możliwości zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r. poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż miesiąc wrzesień 2023 r. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy, nie wynika, kiedy Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności (w niniejszym przypadku - orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji). Jednakże nie budzi wątpliwości, że niepełnosprawna córka skarżącej legitymowała się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 18 lipca 2022 r. w którym wskazano, iż jest ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji do dnia 31 sierpnia 2023 r. Poza tym Organy przyznają, że do dnia 31 sierpnia 2023 r. Strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Istniejące prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego ograniczone terminem do 31 sierpnia 2023 r., wraz z datą wydania orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS, stanowiło barierę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres wcześniejszy niż miesiąc wrzesień 2023 r. Reasumując, z uwagi na fakt, iż następne orzeczenie lekarza orzecznika ZUS zostało wydane w dniu 29 września 2023 r., zaś wnioskodawczyni nie mogła otrzymywać skumulowanych świadczeń pielęgnacyjnych, to datą początkową świadczenia powinien być dzień 1 września 2023 r. W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przez SKO i Wójta przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 lit. e oraz art. 24 ust. 2a u.ś.r., WSA na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Uchylenie decyzji Wójta jest niezbędne do końcowego załatwienia sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako w pełni trafne Sąd uznaje oceny SKO dotyczące braku podstaw prawnych do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej stronie wskazane w podstawach prawnych decyzji Wójta, a wywodzone z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zawieszenie prawa do emerytury dokonane przez Skarżącą należało jak słusznie stwierdza Kolegium za stan w którym wnioskodawczyni nie posługuje się prawem do emerytury. Stąd powyższy przepis nie mógł stanowić negatywnej podstawy rozpatrzenia wniosku, co trafnie eksponuje SKO w uzasadnieniu swej decyzji reformatoryjnej. WSA wyjaśnia również, że orzeczenie wyrażone w pkt II sentencji wyroku ma oparcie w art. 145a § 1 P.p.s.a. Otóż w myśl tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Akta sprawy dostatecznie jasno dokumentują zagadnienie kluczowe dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., zaś brak uznaniowości w przyznawaniu świadczenia, jak również potwierdzone uchybienia norm prawa materialnego, pozwalały Sądowi na wydanie w tej sprawie orzeczenia częściowo merytorycznego, po zastosowaniu art. 145a § 1 P.p.s.a. (patrz. szerz. M. Kamiński, Zasady orzekania co do istoty sprawy sądowoadministracyjnej, "Przegląd Prawa Publicznego" 2015, nr 5, s. 16–34). Nadmienić tu także należy, iż z mocy art. 145a § 2 P.p.s.a. o wydaniu decyzji do której wydania Wójt został zobowiązane, Organ ten powinien zawiadomić Sąd w terminie siedmiu dni od dnia wydania. W przypadku niedokonania niezawiadomienia, WSA może orzec o wymierzeniu Organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.