II SA/Rz 206/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H. U. i H. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. U. i H. U. solidarnie kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz skarżących H. U. i H. U. solidarnie kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi H.U. i H.U. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO) z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...], wydane w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Z przesłanych do Sądu akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy [...] w postanowieniu z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...], ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr 30 będącą własnością Gminy [...], z nieruchomością położoną w obrębie P., stanowiącą działkę o nr. 17, będącą własnością H.U. i H.U.. Wysokość kosztów postępowania została przez w/w Organ ustalona w wysokości 4920 zł. W pkt 2 postanowienia Wójt zobowiązał do uiszczenia po połowie podanych wyżej kosztów, tj. 2460 zł, Gminę [...] oraz H. i H.U.. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak : [...], orzekł o umorzeniu w całości postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic pomiędzy wyżej określonymi działkami. Podkreślono także, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym z urzędu zachodziła konieczność ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz opracowania dokumentacji technicznej przez uprawnionego geodetę. Koszt tego rozgraniczenia wyniósł 4920 zł. Wywiedziono, iż zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie strony lub na ich żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie ponadto, dokonując rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego należało uwzględnić nie tylko treść przepisów ogólnych dotyczących ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, ale także art. 152 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z sobą obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Zażalenie na to postanowienie do SKO wniosła H.U. oraz H.U., podkreślając, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wszczętego z urzędu ponosi organ rozgraniczenia. Nie jest dopuszczalne obciążanie stron kosztami postępowania wszczętego z urzędu, jeżeli jego strona nie wnioskowała o jego przeprowadzenie. H.U. uważa, że nie jest wiadome jak została ustalona kwota kosztów rozgraniczenia, która jest kwotą nie rynkową i rażąco wygórowaną w sytuacji, gdy do wyznaczenia było tylko kilka punktów granicznych. Jego zdaniem Wójt w sprawie wszczętej z urzędu w ramach posiadanego imperium jako organ administracji zakończył postępowanie w ten sposób, że wydał decyzję umarzającą i przekazującą sprawę do sądu co znaczy, że granica w ogóle została wyznaczona. W tej sytuacji nie ma podstaw do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Nie można obciążać kosztami postępowania rozgraniczeniowego właściciela nieruchomości sąsiedniej w sytuacji, gdy nie kwestionował on przebiegu granicy, której przebieg został potwierdzony, a postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez inną stronę. To sąd w orzeczeniu końcowym orzeknie o kosztach rozgraniczenia. SKO w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2020 r., znak [...], postanowiło utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Wójta. Zarówno Gmina [...] jak również żalący się byli stronami przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Uznać zatem należy, iż postępowanie toczyło się w ich interesie, co na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia wszystkich stron kosztami procesu. Koszty postępowania rozgraniczeniowego ciążą na wszystkich stronach postępowania. Okoliczność, że postępowanie w sprawie rozgraniczenia zostało wszczęte z urzędu wynika tylko z faktu, że Gmina [...] jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę o nr. 30. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu. W sprawie nie wystąpił przypadek wszczęcia postępowania z urzędu, o którym stanowi art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 2052; zwana dalej P.g.ik.), gdyż takie postępowanie przeprowadza się przy scalaniu gruntów, a także, jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Według SKO tylko w tych przypadkach wszelkie koszty procesowe obciążają wyłącznie organ inicjujący takie postępowanie, niezależnie od tego czy postępowanie dotyczy interesu prawnego wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Tym samym, Wójt zasadnie obciążył kosztami postępowania H. i H.U. jako właścicieli działki nr 17 oraz Gminę [...] właściciela działki o nr 30. Kolegium stwierdziło, że także wysokość kosztów postępowania została prawidłowo ustalona, bowiem do takich kosztów należy zaliczyć wynagrodzenie geodety, który dokonuje czynności ustalenia przebiegu granic. W aktach sprawy znajduje się kopia faktury, z której wynika, że koszt rozgraniczenia działek został określony przez uprawnionego geodetę na kwotę 4920 zł. W oparciu o tą fakturę Organ I instancji ustalił koszty postępowania oraz zobowiązał do ich uiszczenia właścicieli rozgraniczanych działek. Ponadto, Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, że wszczęte z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie właścicieli nieruchomości sąsiedniej, a więc w interesie Państwa U. Ponieważ strony nie uzgodniły przebiegu granic to zasadne jest twierdzenie, że granice nieruchomości są sporne. W wyniku zapytań ofertowych dokonanych przez Organ tylko jeden geodeta odpowiedział i złożył ofertę. Z nim też podpisano stosowną umowę na przeprowadzenie czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości objętych sporem granicznym. Skargę na postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) wnieśli H.U. i H.U.. Podkreślono w niej, że koszty postępowania rozgraniczeniowego wszczętego z urzędu ponosi organ rozgraniczenia. Nie jest dopuszczalne obciążenie stron kosztami postępowania wszczętego z urzędu, jeżeli nie wnioskowały o jego przeprowadzenie. Zarzucono też, iż SKO nie wyłączyło Wójta od prowadzenia sprawy. Nietrafnie Kolegium uważa, że doszło do połączenia ról procesowych przez Wójta jako organu rozstrzygającego i reprezentującego Gminę [...]. Według k.p.a. koszty postępowania administracyjnego ma ustalić organ, a skoro tak, to organ powinien znać ceny rynkowe takich usług i nie traktować złożonych przez geodetę faktur jako dogmatu. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte z urzędu i jest dokonywane w interesie gminy, co jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu postanowienia Wójt. Gmina jako osoba prawna mogła żądać wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na swój wniosek. Wójt faktycznie odpowiada za wybudowanie drogi na gruncie skarżących i dlatego wszczął postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu zasłaniając się interesem społecznym. Zrobiono to po tym, jak Gmina przegrała sprawę o zasiedzenie części działki skarżących w Sądzie. Wydanie decyzji umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę do sądu oznacza, że granica w ogóle nie została wyznaczona, a w tej sytuacji strona nie odniosła korzyści, za którą powinna płacić. W skardze wniesiono o dopuszczenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w J. [...] grudnia 2020 r. sygn. [...], o tym, że granica prawna, której dotyczy postępowanie administracyjne została ustalona w wyroku. Zatem nie może toczyć się w tej sprawie drugie postępowanie rozgraniczeniowe przed Wójtem. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego było bezprawne od samego początku, bo w chwili wszczęcia była już kilka miesięcy wcześniej złożona w Sądzie sprawa ochrony własności. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z powołaniem się na argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie na podstawie art. 110 pkt 2 P.p.s.a. wniesiono o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W dniu 17 marca 2021 r. wpłynęło do WSA pismo Skarżących, do którego załączono w celach dowodowych odpis wyroku Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] grudnia 2020 r., o sygn. [...], w sprawie z powództwa H.U. i H.U. przeciwko Gminie [...] o ochronę własności wraz uzasadnieniem i prośbą o dołączenie do akt toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Z treści pkt 1 w/w wyroku wynika, iż granica pomiędzy nieruchomością położoną w P. Gmina [...] stanowiąca działkę ewidencyjną nr 17, a nieruchomością położoną również P., stanowiąca działkę o nr. 30, przebiega przez punkty o numerach 69 - 76 - 100 - 122 - 180 opisane na planie sytuacyjnym biegłego geodety T.K. z [...] kwietnia 2011 roku w złożonym w aktach sprawy Sądu Rejonowego w J. o sygn. [...]. Natomiast w pkt 2, a) Sąd nakazał aby Gmina [...] przywróciła działkę ewidencyjną nr 17 do stanu pierwotnego poprzez usunięcie nawierzchni asfaltowej wraz z utwardzonym nasypem ziemnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się w pełni zasadna, co doprowadziło do jej uwzględnienia. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwana dalej P.u.s.a.), zaś zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zaskarżone do Sądu postanowienie SKO i Wójta w sprawie określenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zostało oparte na regulacjach art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1, art. 264 K.p.a. W myśl tych przepisów stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kluczowe znaczenie przypisać również należy art. 152 Kodeksu cywilnego, który stanowi : właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Dodać do tego należy, iż postępowanie rozgraniczeniowe wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają z urzędu lub na wniosek strony, co jasno wynika z art. 30 ust. 1 u.P.g.ik. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach wskazanych w art. 30 ust. 2 w/w ustaw. Otóż według tej regulacji, postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Sąd po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, podziela całkowicie trafne stanowisko, do którego odwołują się skarżące Strony, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego wszczętego z urzędu ponosi organ rozgraniczenia. Nie jest bowiem dopuszczalne obciążenie stron kosztami postępowania wszczętego z urzędu, jeżeli jego strona nie wnioskował o jego przeprowadzenie. Pogląd ten ma wyraźne wsparcie w orzecznictwie WSA w Rzeszowie, które potwierdza, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym z urzędu całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi zostać poniesiona przez organ prowadzący postępowanie (tak słusznie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r., o sygn. II SA/Rz 362/17, CBOSA). Ponieważ organem orzekającym w sprawie rozgraniczeniowej jest organ wykonawczy gminy - wójt, burmistrz, prezydent - to koszty wszczętego z urzędu postępowania rozgraniczeniowego obciążają ostatecznie organ wykonawczy gminy, który pokrywa je ze środków finansowych gminy. Wniosek taki wynika z dokonywanej łącznie i funkcjonalnie wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 i 153 k.c. Z jednej strony trzeba mieć na względzie, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest ponoszenie kosztów przez organ administracji publicznej. W odniesieniu do postępowań wszczętych z urzędu zasada ta może zostać uchylona jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc gdy strona z winy własnej spowodowała powstanie kosztów. W orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA – OZ w Krakowie z dnia 4 maja 1993 r., sygn. SA/Kr 1858/92) oraz w piśmiennictwie (zob. np. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 782) przyjmuje się również, że w postępowaniach wszczętych z urzędu (poza wypadkiem, o którym mowa w art. 61 § 2 k.p.a.) stosowanie art. 262 k.p.a. jest wyłączone. Natomiast w przypadku postępowań wszczętych na wniosek (na żądanie strony) strona może zostać obciążona nie tylko w przypadku zawinionego działania albo zaniechania, które spowodowały powstanie kosztów (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.), lecz także jeżeli w postępowaniu koszty zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.). Reasumując, słuszne jest stanowisko Stron, iż w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym z urzędu stosowanie ogólnych (cywilnoprawnych) zasad podziału kosztów rozgraniczenia jest w ogóle wyłączone (tak WSA w Rzeszowie w przytoczonym wyżej wyroku, por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2012 r. o sygn. III SA/Kr 840/11, LEX). Nie może stanowić kwestii, iż postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Wójta Gminy [...] z urzędu, czyli z wyłącznej inicjatywy organu właściwego do przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości. Dowodzi tego treść decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. [...], o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy rozgraniczenia Sądowi Rejonowemu w J. W myśl uzasadnienia powyższej decyzji Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej jako działka o nr. 30 z nieruchomością Skarżących stanowiącą działkę o nr. 17, położoną w obrębie P. Jest tu istotne, iż według treści tej decyzji realizacja przedmiotowej inwestycji w postaci przebudowy drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce o nr 30, w miejscowości P. stanowiła według Organu podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu z uwagi na obowiązek ochrony interesu społecznego wynikłego z dążenia do zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej Gminy [...]. Również treść postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. [...], nie pozostawia wątpliwości co do faktu wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Nie ma więc racji SKO stwierdzając, że prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego było uzasadnione ochroną interesu prawnego Skarżących. Doszło wobec tego do nieprawidłowego zastosowania przytoczonych wyżej regulacji K.p.a. z istotnym wpływem na ustalony wynik sprawy. Skarżący w tej sytuacji nie powinni bowiem ponosić żadnych z kosztów rozgraniczenia administracyjnego, jako że zostało ono zainicjowane przez Organ z powołaniem się na interesem społeczny. Niezależnie od tego, że nastąpiło w sprawie istotne naruszenie art. 262 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 30 ust. 2 P.g.ik., zwrócić także należało uwagę na mocno sygnalizowaną w skardze kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego wynikającą z faktu złożenia przez Strony skarżące pozwu o ochronę prawa własności do działki o nr 17, na skutek działań inwestycyjnych Gminy [...] – przebudowa drogi gminnej. O wszczęciu tego postępowania przed Sądem Rejonowym w J. miał wiedzę Wójt Gminy [...], jako że jest z mocy ustawy organem reprezentującym w postępowaniach sądowych jednostkę samorządu gminnego. Pozew do sądu powszechnego został skierowany przez skarżących pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. W myśl art. 36 P.g.ik., Sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte postanowieniem Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., rozpoczęło się już po zawiśnięciu przed Sądem Rejonowym sprawy o ochronę prawa własności wraz z roszczeniem procesowym o ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami o nr. 17 i 30. Z chwilą powstania stanu zawisłości sprawy o ochronę prawa własności, nie było więc dopuszczalne wszczęcie i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym wydanie przez organ gminy decyzji administracyjnej o ustaleniu granic nieruchomości. Niedopuszczalność drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawie trwa do dnia prawomocnego zakończenia sprawy ochrony własności. Wójt Gminy [...] wskutek powstania sprawy cywilnej przed Sądem Rejonowym w J. został pozbawiony kompetencji do rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę o nr. 30 z działką skarżących o nr 17. Zainicjowanie sporu o ochronę własności wyeliminowało jakąkolwiek możliwość dokonywania rozgraniczenia w trybie administracyjnym, a tym samym wyeliminowało ponoszenie kosztów tego rozgraniczenia przez uczestniczące w nim strony. Również z tej przyczyny, co słusznie podnoszą strony skarżące, organy obu instancji nie mogły stosować w sprawie przepisów k.p.a. o kosztach postępowania administracyjnego. W stwierdzonych okolicznościach faktycznych i prawnych postępowanie to jako od początku niedopuszczalne, nie mogło zostać rozpoczęte i przeprowadzone przez Wójta Gminy [...]. Ostatecznym potwierdzeniem niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawie rozgraniczenia podanych wyżej nieruchomości jest przesłany do WSA odpis wyroku Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] grudnia 2020 r. o sygn. [...], w którym ustalono granice pomiędzy nieruchomością Skarżących i nieruchomością Gminy [...]. Wszystko to powoduje, że Strony skarżące nie mogą ponosić jakichkolwiek finansowych ciężarów wszczęcia przez Wójta Gminy [...] z urzędu postępowania rozgraniczeniowego. Przedstawione argumenty przesądziły o konieczności uwzględnienia wniesionej skargi w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Zarządzenie o zwrocie Skarżącym nadpłaconego wpisu sądowego ma zaś oparcie w art. 225 P.p.s.a.