II SA/Rz 21/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zwanego dalej SKO lub Kolegium z dniu [...] września 2014 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Burmistrza [...] ustalił M.P. i D.P. solidarnie opłatę adiacencką w wysokości 3 702,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr 382 w K., w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia tej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Gmina [...] zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacyjnej. Stworzyła przez to m.in. M. i D. P., właścicielom działki nr 382 w K., możliwość włączenia ich nieruchomości do gminnej kanalizacji. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. W toku postępowania, w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego ustalono, że budowa sieci kanalizacyjnej i stworzenie warunków do włączenia do niej działki nr 382 spowodowała wzrost wartości tej nieruchomości o kwotę 7 405 zł. W uchwale Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] ustalono wysokość stawki opłaty na poziomie 50% tego wzrostu (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Należna Gminie opłata wynosi zatem 3 702,50 zł. Z decyzją tą nie zgodził się D.P. składając od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]. Stwierdził, że w jego sprawie naruszono przepisy o zasadach sporządzania operatów szacunkowych przez biegłych. Nie uwzględniono dynamiki wzrostu wartości nieruchomości. Tymczasem przepis art. 146 ust. 3 u.g.n. nakazuje stosować wyłącznie wzrost wartości obowiązujący na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Operat sporządzony w dniu [...] czerwca 2013 r. uległ do dnia wydania decyzji ([...] sierpnia 2013 r.) dezaktualizacji w zakresie odnoszącym się do wartości wyjściowej nieruchomości. Pomniejsza zatem wynik odejmowania obu wartości nieruchomości (sprzed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury). Nadto, nie udostępniono mu numerów działek, które posłużyły biegłemu do ustalenia wartości nieruchomości. Nie mógł zatem skontrolować prawidłowości sporządzenia opinii (operatu). W decyzji nie odniesiono się też do różnic wynikających z pkt 6 analizy i charakterystyki rynku pomiędzy datami 28 września 2012 r. i 21 czerwca 2013 r. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. r [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższa decyzja została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 198/14 uchylona. Sądu wyjaśnił, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga wykazania, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania (i tu należy wskazać jakie konkretne przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. w powyższej sprawie nie odpowiadało prawu. W ocenie prawnej zawartej w wyroku stwierdzono, iż błędnie organ ustalił, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Sąd wskazał, że dla wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką istotne znaczenie ma stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (które musi poprzedzać wydanie takiej decyzji). Natomiast nie ma takiego znaczenia, wbrew poglądowi zaprezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy i kiedy nieruchomość (tu działka nr 382 w Kielnarowej) zaczęła korzystać ze stworzonych jej warunków do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (tu gminnej sieci kanalizacyjnej). Dokumenty zalegające w aktach sprawy wskazują, iż z datą odbioru końcowego – [...] grudnia 2011 r. zostały stworzone warunki do podłączenia działki nr 382 do gminnej sieci kanalizacyjnej. Sąd podzielił zarzuty skargi o naruszeniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów o postępowaniu administracyjnym zarzuty uzasadnione brakiem odniesienia się Kolegium do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dotyczą one zasadniczo różnic wartości nieruchomości wynikających z operatu z dnia [...] września 2012 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r., w szczególności braku uzasadnienia tych różnic, a ponadto odmowy udostępnienia przez organ numerów działek przyjętych do wyceny, szczegółowego opisu działek o cenie maksymalnej i minimalnej w celu ich porównania z nieruchomością wycenioną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." w zw. a art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej "u.g.n" utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Kolegium wyjaśniło, że podstawą prawną ustalenia opłaty adiacenckiej jest art. 145 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie takiej decyzji może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 w zw. z art. 146 ust. 2 zd. drugie u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (146 ust. 1 u.g.n.), przy czym wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n.). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia nieruchomościom dostępu do sieci kanalizacyjnej wynosi 50% wzrostu wartości nieruchomości. W sprawie przeprowadzono wymagany prawem dowód w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy z dnia [...] września 2012 r., uzupełniony następnie i zmodyfikowany operatem z dnia [...] czerwca 2013 r. spełnia wszystkie wymogi prawidłowości; został sporządzony przez uprawnioną osobę, posiadającą potwierdzoną urzędowo wiedzę z zakresu wiadomości specjalnych obejmujących szacowanie wartości nieruchomości, a nadto wywody biegłego charakteryzuje spójność wypowiedzi oraz logika. Operat szacunkowy zaopatrzono w szczegółowy opis nieruchomości, zaprezentowano sposób wyceny, opracowano analizę i charakterystykę rynku nieruchomości mającą wpływ na wartość szacowanej nieruchomości. Wartościowanie oparto na kluczowych dla opinii założeniach, co do terenu (obszar wiejski) oraz zabudowy działek; uwzględniono wartość instalacji, a także ceny minimalne i maksymalne analogicznych działek w obrębie K., H. i B.S. Zastosowano tym samym typowe rozwiązania metody porównawczej. Obok lokalizacji uwzględniono dojazd, atrakcyjność miejsca, przeznaczenie i uzbrojenie. Przedstawiono wreszcie wartość nieruchomości po (198 306) i przed zapewnieniem (190 901) przez gminę dostępu do wybudowanych urządzeń infrastruktury komunalnej. Różnicę obliczono prawidłowo na 7 405 zł. Argumenty odwołania nie są w stanie podważyć decyzji i stanowiącej jej podstawę opinii biegłego. W szczególności kwestionowanie wiadomości specjalnych z zakresu wyceny nieruchomości wymagałoby przedstawienia dowodu równoważnego, tzn. z innej opinii biegłego. Odmowa udostępnienia danych identyfikujących nieruchomości przyjęte do oceny, zgodnie z twierdzeniem odwołującego się, nastąpiła w trybie odmowy udostępnienia danych osobowych. Dochodzenie praw na tym tle odbywa się w trybie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.). Również argumenty odwołania odnoszące się do różnicy pomiędzy operatem z dnia 28 września 2012 r. i 21 czerwca 2013 r. (co do pkt 6) nie mogą mieć znaczenia dla sprawy, skoro tylko końcowa, zmodyfikowana ocena, została zaprezentowana przez biegłego organom. A tej zainteresowany nie kwestionuje. W skardze na wskazaną na wstępie decyzję Kolegium z dnia [...] września 2014 r. D.P. wniósł o jej uchylenie w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego ewentualnych kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego; - art. 8 1 K.p.a. przez prowadzenie przez organ wyższego stopnia postępowanie niestaranie i niezgodnie z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania (zaufania – dopisek Sądu) obywatela do organów państwa; - art. 77 w zw. z art. 7 i art. 8 i art. 9 K.p.a. przez zaniechanie czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego ; - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 1 K.p.a. poprzez niewskazanie, które fakty zostały przez organ udowodnione oraz niewskazanie, na których dowodach organ oparł się wydając decyzję. W uzasadnieniu wskazał na sprzeczności w treści operatów z dnia [...] września 2012 r. i [...] czerwca 2013 r. polegające z jednej strony na przyjęciu, że od połowy 2008 r. obserwuje się stabilizację cen na rynku nieruchomości przy jednoczesnej różnicy w cenach wartości rynkowej nieruchomości przyjętych w obu operatach wynoszącej 35 419 zł (powstałej w ciągu 9 miesięcy). Zakwestionował także przyjęcie w operatach różnych wartości nieruchomości – tj. w pierwszym 3. 940 600 zł, a w drugim 4 185 743, 25 zł oraz brak wyjaśnień w tym zakresie w decyzjach. Nie wyjaśniono ponadto przyczyny wskazania w operatach różnej liczby nieruchomości, którym stworzono warunku podłączenia do sieci oraz kwestii nieuwzględnienia dotacji w wartości inwestycji określonej w pierwszym operacie. Ponadto zarzucił nieskorzystanie przez organy z art. 157 u.g.n. dającego im organom możliwość oceny prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Powołując się na brzmienie art. 157 ust. 2 u.g.n. w nawiązaniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazał, że jedyną możliwością oceny sporządzonych operatów jest ich analiza po uzyskaniu wszystkich danych, na których oparł się rzeczoznawca. Jego zdaniem wbrew stanowisku organu ujawnienie numerów działek przejętych do wyceny oraz szczegółowego opisu nieruchomości w celu porównania do nieruchomości wycenianej nie narusza przepisów o ochronie danych osobowych. Ponadto zarzucił, że organ nie wykonały w dalszym ciągu wytycznych zawartych w wyroku sygn. akt II SA/Rz 198/14. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd może uwzględnić skargę jeżeli zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Gmina [...] zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacyjnej. Stworzyła zatem właścicielom nieruchomości możliwość jej włączenia do gminnej kanalizacji. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Wzrost wartości nieruchomości określono w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., poz. 651). Z art. 98a ust. 1 ustawy wynika, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1a ustawy, zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed i po wzbogaceniu jej o urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 156 ust. 3 cyt. ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotna zmiana czynników, o których mowa w art. 154 cyt. ustawy. Termin ten dotyczy również organu odwoławczego, albowiem jest on organem rozpoznającym merytorycznie sprawę. Jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy musi nadawać się do wykorzystania. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata adiacencka jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy (patrz: wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1058/11). Ustawodawca dopuścił w art. 156 ust. 4 ustawy posługiwanie się operatem szacunkowym po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie. Analiza operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby rozpoznawanej sprawy wskazuje, że organ oparł się na operacie z dnia [...] czerwca 2013 r., który stracił swą aktualność nie żądając jego potwierdzenia. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu [...] września 2014 r. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Nie jest bowiem możliwym traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej". Zatem i zarzuty skargi adresowane do organu, który poczynił ustalenia w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy są nieaktualne. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni stanowisko Sądu. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) w zw. z art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) Sąd uwzględnił skargę. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.