II SA/Rz 210/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego -skargę oddala- Decyzją z dnia z dnia [...].11.2012r., nr [...] Wójt Gminy [...], działający z upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił B. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem K. S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stosownie do obowiązujących przepisów, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. K. S., który jest osobą wymagającą opieki z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią, co uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji B. S. podniosła, że nie zgadza się z wydaną decyzją, wobec błędnego ustalenia stanu faktycznego i sprzeczności z prawem. Wyjaśniła, że jej mąż posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i do samodzielnej egzystencji. Podkreśliła, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na współmałżonka jest prawnie dopuszczalne ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18.07.2008 r. natomiast okoliczność, że sprawuje ona opiekę nad własnym małżonkiem w świetle wskazanego wyroku nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO, działając na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 dnia czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny: świadczenie pielęgnacyjne. Warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; opiekunowi faktycznemu dziecka; jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że mąż wnioskodawczyni posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 08.11.2012 r., w którym zaliczono go do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, iż wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na czas określony do 30.11.2014 r. Faktyczną opiekę nad K. S. sprawuje jego małżonka. Kwestią, która zadecydowała o odmowie przyznania wnioskodawczym świadczenia pielęgnacyjnego był fakt iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Wskazać należy, iż w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 ( Dz.U.z 2008 r. Nr 138, poz. 872) odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo, przy czym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero z braku osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie może zadośćuczynić obowiązkowi, bowiem uzyskanie od niej środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Także małżonkowie należą do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z licznym orzecznictwem sądów administracyjnych zaistniałym na tle cyt. wyroku TK, okoliczność że skarżąca sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem nie może zatem stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W znajdującym się w aktach oświadczeniu B. S. zawarła informację, iż podlega ona ubezpieczeniom społecznym i zdrowotnym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz, że wykonywanie prac rolniczych nie koliduje z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyłoniła się poważna wątpliwość, co do uprawnienia rolnika do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach I rodzinnych. Zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie tego zagadnienia. Wobec istniejących wątpliwości prawnych w uchwale z dnia 11.12.2012 r. sygn. I OPS 5/12 zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust, 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu zawartym w przedmiotowej uchwale prowadzenie gospodarstwa rolnego, oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Zatem przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne - zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu rezygnacja z zatrudnienia w świetle art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi zrezygnować definitywnie zarówno z aktualnego zatrudnienia, jak i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tak, więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Mając zatem powyższe na uwadze, skład orzekający stwierdza, że B. S. nie przysługuje prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad mężem, albowiem nie spełnia przede wszystkim podstawowej przesłanki do uzyskania świadczenia o które się ubiega tj. rezygnacji zatrudnienia. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji, który to skoncentrował się na innych przesłankach warunkujących przyznanie świadczenia. Przesłanki te pozostają w ustalonym stanie faktycznym bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazaną wyżej decyzję złożyła B. S. zaskarżając ją w całości i zarzucając jej : - sprzeczność istotnych ustaleń organów I i II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w związku naruszeniem przepisów postępowania, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. polegającą na błędnym przyjęciu, że posiadana przez skarżącą nieruchomość rolna stanowi gospodarstwo rolne i że prowadzi gospodarstwo rolne, mimo tego, że od dłuższego już czasu skarżąca wyłącznie zajmuje się chorym mężem i nie prowadzi gospodarstwa rolnego; - naruszenie przepisów prawa, tj. art. 55[3] k.c. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie nieruchomości rolnej pozostaje równoznaczne z pojęciem gospodarstwa rolnego; - naruszenie przepisów prawa, tj. art. 2 ust 1 ustawy z dna 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (tekst jednolity z 2006r., Nr 136, poz. 969 ze zmianami) w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dna 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity Dz. U. z 2008r., Nr 50, poz. 291 ze zmianami) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż posiadanie nieruchomości rolnej o powierzchni 0, 7963 ha przeliczeniowego pozostaje równoznaczne z posiadaniem gospodarstwa rolnego , do którego zaistnienia potrzebne jest podsiadanie gruntu rolnego o powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy - naruszenie przepisów prawa, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy poprzez błędną ich interpretację polegającą na przyjęciu, że posiadanie nieruchomości rolnej stanowi jednocześnie wprost o posiadaniu gospodarstwa rolnego, a tym samym stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia rodzinnego Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i jej zmianę poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego w całości w tym poprzez orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o przyznaniu skarżącej wnioskowanego świadczenia. względnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1296 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca B. S. ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad mężem K. S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do akt dołączone jest zaświadczenie wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, z którego wynika, że B. S. jest ubezpieczona w gospodarstwie rolnym jako rolnik z tytułu ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego oraz emerytalno-rentowego. Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego określa przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, następnie dopracowany przez ustawodawcę na skutek m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07. Ustawodawca w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określił podmioty uprawnione do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, uzależniając jednak jego przyznanie od spełniania przesłanki "funkcjonalnej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ocena normatywna spełnienia przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zasadniczo powinna odbywać się wyłącznie na gruncie terminów i pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podstawowe znaczenie dla zdekodowania normatywnego pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" sformułowane w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która stanowi, że pojęcie to oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Enumeratywne wyliczenie "zakresu pojęciowego "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wyklucza zastosowanie w tym przypadku wykładni rozszerzającej, gdyż ta definicja legalna wyznacza sposób rozumienia i stosowania pojęć ustawowych. W tym przypadku, jeżeli ustawa zawiera definicję nie ma podstaw do modyfikacji tego pojęcia lub uzupełniania go w drodze wykładni, jeżeli definicja jest zamkniętym wyliczeniem znaczenia pojęcia ustawowego. Zasadą jest, że treść definicji legalnej nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych. Nie jest też możliwe uzupełnienie w drodze wykładni regulacji w których wyliczenie podane przez normodawcę ma charakter zamknięty (patrz L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 198). Ocena normatywna spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jednak nie definiuje pojęcia "rolnik". Taką definicję zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 50 poz. 291). Przez "rolnika" rozumie się "osobę fizyczną pełnoletnią, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym" – art. 6 pkt 1 ustawy. Natomiast ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że jeżeli jest mowa w niej o gospodarstwie rolnym to oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. Nr 136 poz. 969) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej. Na zawodowy charakter działalności rolniczej wskazuje zarówno użycie w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników określenia "rolnik" oznaczającego specyficzne zajęcie i związane z nim umiejętności, jak i to, że ustawa ta przyjmuje zasadę wyłączenia z obowiązku rolniczego ubezpieczenia społecznego osób spełniających warunki do objęcia innym ubezpieczeniem społecznym (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3) dopuszczając jedynie w ograniczonym zakresie możliwość dalszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 5 a). Unormowanie takie wskazuje jasno cel ustawodawcy jakim jest, zapewnienie ubezpieczenia społecznego osobom, dla których prowadzenie działalności rolniczej jest zawodem, stanowiącym ich podstawowe zajęcie i stałe źródło utrzymania i które z tego względu nie mają innego tytułu do ubezpieczenia. "Stały charakter jako kolejna cecha działalności rolniczej wynika z istoty określenia "prowadzenie działalności". "Prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Wykładnia logiczna i systemowa postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych składnia do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi definitywnie zrezygnować z aktualnego zatrudnienia i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od wymienionych w art. 3 pkt 22 ustawy form aktywności zawodowej, że rolnik działa na własny rachunek ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. To rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowane przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, działania nie skutkują pozbawieniem go zatrudnienia, lecz wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Rozważając zagadnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rolnikom prowadzącym gospodarstwo rolne posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego rolnik otrzymuje corocznie ze środków Unii Europejskiej jednolitą płatność obszarową. Analizując to zagadnienie należy również uwzględnić fakt, iż świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166). Skarżąca jest rolnikiem w rozumieniu powołanych ustaw ubezpieczonym w KRUS-ie. Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (patrz: Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11. XII. 2012 r. I OPS 5/12). Świadczenie pielęgnacyjne jest instytucją pomocy publicznej wobec osób bliskich osobie niepełnosprawnej w celu zabezpieczenia ich egzystencji. W ten sposób ustawodawca wypełnił nakaz wynikający z dyspozycji normy art. 69 konstytucji RP. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).