II SA/Rz 211/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych -skargę oddala- II SA/Rz 211/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] nakazał T.F. doprowadzenie budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, poprzez: I. zamurowanie otworu wykutego w ścianie nośnej w korytarzu na I piętrze budynku, II. zamurowanie czterech otworów wykutych w ścianach kominowych, III. rozebranie wypełnienia zamurowanych trzech otworów drzwiowych w ścianie korytarza prowadzącego na balkon na II piętrze budynku, IV. rozebranie ściany z pustaków gazobetonowych na II piętrze budynku, V. rozebranie kominka w lokalu mieszkalnym na II piętrze budynku wraz z instalacją rozprowadzającą ciepłe powietrze wraz z instalacją elektryczną doprowadzającą zasilanie do wentylatora na strychu, VI. odtworzenie zbitych tynków. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych wynika, że przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] czynności kontrolne wykazały, że w opisanym wyżej budynku mieszkalnym prowadzone były roboty budowlane polegające na jego remoncie i przebudowie. Ustalono, że inwestorem tych robót był T.F. i na okoliczność ich wykonania nie legitymował się pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone w ww. obiekcie. Organ ustalił, że T.F. wykonywał roboty budowlane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (obluzowane cegły w wybitym otworze) i w sposób sprzeczny z przepisami – § 132 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., dalej: "rozporządzenie"), który dopuszcza instalowanie kominków opalanych drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym wyłącznie w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych. Przedmiotowy budynek jest natomiast obiektem o funkcji mieszkalno – usługowej. Od decyzji tej odwołali się: T.F. oraz współwłaściciel budynku – G.B., którzy zakwestionowali ustalony stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji legalność zaskarżonej decyzji. G.B. podniósł, że roboty budowlane związane z nielegalną przebudową i remontem budynku wykonano pomimo postanowień Sądu Rejonowego w [...] o zakazie wykonywania jakichkolwiek prac w obiekcie. T.F. zakwestionował z kolei przyjęcie, że to on wykonał wszystkie przedmiotowe roboty budowlane oraz sam fakt ich kwalifikacji jako przebudowy. Wskazał ponadto, że kominek został wykonany w kamienicy ogrzewanej piecami kaflowymi, zgodnie ze sztuką kominiarską, został zatwierdzony i odebrany przez kominiarza, a zatem obecnie obowiązujące przepisy techniczno – budowlane nie powinny mieć zastosowania. Pozostałe wykonane przez niego roboty podyktowane były dbałością o stan techniczny budynku i w istocie zostały wykonane w celu usunięcia stanu zagrożenia spowodowanego złym stanem technicznym obiektu. Po rozpatrzeniu tych odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że dokonana przez organ I instancji kwalifikacja wykonanych robót mających charakter przebudowy oraz zastosowana procedura naprawcza były prawidłowe. Stwierdzone naruszenie przepisów w zakresie wykonania kominka oraz wskazany przez organ sposób wykonywania robót budowlanych mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia w pełni uzasadniał wydanie decyzji w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Nadto ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że inwestor nielegalnie wykonanych robót nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością an cele budowlane, z uwagi na brak zgody drugiego współwłaściciela, co jest zasadniczą okolicznością uprawniającą do wydania decyzji w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, T.F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego wadliwie ustalono stan faktyczny sprawy i błędnie przyjęto, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę i remont budynku, podczas gdy w rzeczywistości stanowiły one roboty modernizacyjne, względnie bieżącą konserwację obiektu. Tym samym organy naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 8 art. 77 § 1 k.p.a., art. 32 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 7a i 8 ustawy Prawo budowlane, zaś wydając zaskarżony nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego – art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie ustalono również w sposób nie budzący wątpliwości jaki był stan obiektu przez wykonaniem robót budowlanych przez skarżącego, a zatem czy wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie doprowadzi budynek do stanu poprzedniego. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ oparł się bowiem na mało wiarygodnych zeznaniach G.B., z którym skarżący od lat pozostaje w konflikcie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził wymienionych wyżej wad i uchybień. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nałożony został na skarżącego obowiązek doprowadzenia budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez wykonanie wymienionych enumeratywnie prac. Decyzja ta wydana została wobec stwierdzenia wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co polegało m. in na wykonaniu otworu w ścianie i pozostawieniu go bez zabezpieczeń oraz wykonaniu kominka z naruszeniem przepisu dotyczącego instalacji grzewczych zawartego w § 132 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Skarżący kwestionuje zarówno ustalenia stanu faktycznego, jak i przyjętą kwalifikację prowadzonych robót budowlanych. Wskazuje, że część robót jemu przypisywanych, wykonali w budynku przy ul. [...] jego poprzednicy, natomiast te, które on wykonał stanowią wyłącznie modernizację względnie bieżącą konserwację zdewastowanego obiektu, nie zaś jego remont lub przebudowę, jak przyjęły organy. W ocenie Sądu ustalając stan faktyczny sprawy organy nie naruszyły przepisów postępowania, zwłaszcza zaś wskazywanych w skardze art. 6-9 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te dotyczą ogólnych zasad postępowania administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., na mocy której organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Dopełnieniem tej zasady są przepisy art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., obligujące organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Dochodzenie do ustalenia prawdy obiektywnej, to jest do określenia rzeczywistego stanu stosunków faktycznych, powinno odbywać się według reguł postępowania dowodowego określonych w przepisach k.p.a. Katalog środków dowodowych jakie ma do dyspozycji organ to: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.), przy czym katalog ten nie ma charakteru zamkniętego Dopuszczalny jest również dowód z przesłuchania strony, o jakim mowa w art. 86 k.p.a., który ma charakter posiłkowy i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji przez organ pozostały niewyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji dwukrotnie dokonywał oględzin - w czasie kontroli przeprowadzonej w oparciu o art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w dniu 30 czerwca 2014 r. oraz w dniu 5 sierpnia 2014 r. W obu tych przypadkach skarżący nie udostępnił lokalu mieszkalnego na II piętrze do oględzin. Wobec braku możliwości uzyskania innych dowodów (zeznań świadków, dokumentacji dotyczącej budynku) organ dopuścił też dowód z przesłuchania stron, tj. obu skonfliktowanych ze sobą współwłaścicieli budynku skarżącego T.F. oraz G.B. W ocenie Sądu organ wyczerpał w ten sposób możliwości dowodowe i prawidłowo ocenił zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...]. Wbrew zarzutom skarżącego prawidłowo też ustalił przedział czasowy wykonania tych robót, na podstawie analizy sposobu ich wykonania, użytych materiałów, w konfrontacji z relacjami stron oraz dokumentacją z poprzednich czynności kontrolnych prowadzonych przez PINB dla miasta [...] w tym budynku w 2010 r. Należy również podkreślić, że fakt braku możliwości dodatkowych oględzin lokalu na II piętrze budynku nie może być przeszkodą do objęcia przez organ nadzoru zakresem swojego rozstrzygnięcia kominka przy ustaleniu, że stanowi on część instalacji cieplnej wykonanej samowolnie i z naruszeniem przepisów technicznych, a zwłaszcza wobec postawy skarżącego, który odmówił udostępnienia tego lokalu do oględzin. Akceptację Sądu zyskuje także ocena materiału dowodowego. Nie można jej zarzucić dowolności, prawidłowa jest też kwalifikacja dokonanych robót jako przebudowa i remont. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30. Roboty budowlane zdefiniowane zostały w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i oprócz budowy obejmują ono także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. "Przebudową", po myśli art. 3 pkt 7a) ww. ustawy jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. "Remont" zaś to zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Charakter robót polegających na wybiciu nowych otworów, zamurowaniu istniejących, postawieniu ściany czy wybudowaniu kominka, bez zmiany istotnych parametrów budynku, wskazuje jednoznacznie, że miały one charakter przebudowy i remontu, na które nie uzyskano odpowiednio pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (remont). Nie ma przy tym znaczenia czy roboty dotyczyły ścian konstrukcyjnych czy ścian działowych. Stwierdzenie dokonania samowolnie takich robót determinuje natomiast zastosowanie postępowania legalizacyjnego z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Niezwykle istotna w rozpoznawanej sprawie jest także kwestia dysponowania tytułem prawnym do nieruchomości, co w realiach rozpoznawanej sprawy oznacza de facto realizację inwestycji bez wiedzy i zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości w ustawie Prawo budowlane został określony w art. 3 pkt 11, w ramach definicji "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" Zgodnie z w/w przepisem sformułowaniem tym objęto tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę lub przy zgłoszeniu budowy albo robót budowlanych ustawodawca nie wymaga udokumentowania posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, lecz wprowadza obowiązek przedłożenia tzw. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b.) . Podobny obowiązek wprowadzony został w procedurze legalizacyjnej określonej w art. 48 i art. 49b P.b., natomiast uregulowania zobowiązującego inwestorów do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera art. 51 P.b. W kwestii tej wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22), stwierdzając, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzeczeniach wydawanych po podjęciu tej uchwały (m. in. wyrok NSA z 1.02.2013 r., II OSK 270/12, LEX Nr 1358518, wyrok NSA z 23.01.2014 r., II OSK 1997/12, dostępny w bazie http//www.nsa.gov.pl//) podkreśla się, że NSA odróżnił "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" od dokumentu stanowiącego "oświadczenie" o posiadaniu tego prawa. W tezie wspomnianej uchwały II OPS 2/10 NSA wypowiedział się wyraźnie jedynie w zakresie czynności procesowej jaką jest złożenie dokumentu w postaci oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie stwierdził natomiast, że w procesie legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie ma znaczenia. Wręcz przeciwnie, z uzasadnienia uchwały wynika, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu - w postępowaniu dowodowym, że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 Prawa budowlanego, wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. W powołanych wyrokach NSA podkreślono, że konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 P.b., formułującego tzw. "prawo do zabudowy". Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oznacza zatem w ocenie Sądu nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podziela wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 5 marca 2014 r., II SA/Rz 1366/13, pogląd, że odmienna wykładnia przepisów art. 50-51 P.b.i przyjęcie, że nie obligują one do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prowadziłaby do akceptacji stanu, w którym inwestor nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonuje te roboty w warunkach samowoli budowlanej, a procedura legalizacyjna tych robót sprowadza się jedynie do wykazania ich prawidłowości w aspekcie techniczno – budowlanym. Taki inwestor znalazłby się w sytuacji zdecydowanie lepszej niż wykonujący identyczne roboty budowlane w sposób w pełni legalny, na postawie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Wszystkie te okoliczności przesądziły, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wymieniając konkretne czynności, które wcześniej wykonane przez skarżącego ten stan zmieniły, a obecnie mają ten stan przywrócić. Z tych też przyczyn, uznając iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.