II SA/Rz 214/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi J.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości K. pomiędzy działką nr 203 - drogą lokalna, a działkami nr 202 własności J. Ł., nr 205 własności J. N., nr 206 własności G. i M. K. oraz B. i T. W. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i decyzji wydanych w sprawie wynika, że J. Ł. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o unieważnienie decyzji dot. rozgraniczenia nieruchomości opisanej na wstępie z uwagi na wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] października 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z 1995 r. Po jej zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Sąd ten wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 46/08 stwierdził nieważność obu decyzji Kolegium, stwierdzając rażące naruszenie prawa polegające na rozstrzygnięciu o sytuacji prawnej J. N., która zmarła przed wszczęciem postępowania. W ponownie wydanej decyzji z dnia [...] września 2008 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości K. Kolegium wskazało, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż decyzja objęta wnioskiem rażąco narusza prawo, gdyż nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podkreślił, że za naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący, tzn. gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Rozgraniczenie nieruchomości drogi wiejskiej o nr ew. 203 z dz. Nr 204, 202, 205 i 206 położonych w K. przeprowadzono na wniosek Wójta Gminy Z. Z akt sprawy wynika, że protokół została podpisany przez strony postępowania w tym również przez J. Ł. Natomiast mapa z wrysowaną drogą oraz opinie biegłego stwierdzają zgodność przebiegu drogi z mapą ewidencyjną. Decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące w chwili orzekania przepisy prawa. Odnosząc się zaś do podnoszonych przez skarżącą okoliczności działania pod wpływem błędu co do faktów i ich znaczenia, czy też działanie pod wpływem groźby, organ wyjaśnił, że nie mogą one stanowić podstawy do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy k.p.a. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. Ł. ponowiła swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie o rozgraniczenia, podnosząc, że w postępowaniu pominięto zgłoszone przez nią dowody. W szczególności wskazała, że nigdy nie wyraziła zgody na wytyczenie drogi na działce nr ewid. 203, a geodeta wymusił na niej podpis, działając na rzecz Wójta Gminy Z. i w interesie właściciela cegielni. Wnioskodawczyni zarzuca, że organ nie wszczął w tej sprawie postępowania mimo, że samo wszczęcie nie przesądza jeszcze o jego wyniku. Takie postępowanie obniża zaufanie do organów państwa, gdyż zamyka obywatelowi prawo do rozpoznania sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., wspomnianą na wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2008 r. W pierwszej kolejności wskazało, że wbrew zarzutom wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. zostało wszczęte, o czym powiadomiono wnioskodawczynię i inne strony, natomiast w jego toku nie dopatrzono się podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Droga na działce nr 203 została uwidoczniona w operacie ewidencji gruntów z chwilą jego założenia, tj. pod koniec lat 60-tych XX w. i od tamtej pory figuruje w poz. rej.nr 755 jako droga gminna o pow. 0,17 ha. Zgromadzone dowody nie wskazują też , że została ona wydzielona z gruntu A. D. - ojca wnioskodawczyni, tj. z parceli nr 1690/2, odpowiadającej obecnej działce nr 202, której powierzchnia uwidoczniona w księdze wieczystej wynosiła 0,5192 ha, natomiast powierzchnia figurującą w ewidencji gruntów wynosi 0,52 ha. Stan prawny uwidoczniony w księdze wieczystej pokrywa się zatem ze stanem ewidencyjnym. Zarzuty kierowane wobec decyzji o rozgraniczeniu, są w istocie zarzutami wobec postępowania, które doprowadziło do odnowienia ewidencji gruntów, bowiem obecnie istniejące granice są następstwem wcześniejszego odnowienia ewidencji gruntów. Podobnie jak w poprzedniej decyzji z [...] września 2008 r. Kolegium podkreśliło, że zarzuty J. Ł. braku po jej stronie świadomości, iż dokonano rozgraniczenia z drogą oraz, że protokół podpisała pod groźbą, nie mogą zostać uwzględnione jako podstawa wzruszenia prawomocnej decyzji administracyjnej. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, rozstrzygający jest stan prawny i faktyczny z chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, a nie stan z chwili regulowania własności nieruchomości, a w szczególności z chwili nadania nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. Ł. wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. W jej motywach skarżąca powtórzyła zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, eksponując, że działania podejmowane przez Kolegium mają charakter pozorny i ograniczają się do wysnuwania wniosków wynikających z dokumentów, a w szczególności protokołu granicznego. Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, które by potwierdziło albo wykluczyło zarzuty skarżącej i nie podjął czynności prowadzących do wzruszenia decyzji rozgraniczeniowej, biorąc pod uwagę fakt, że drogi o takiej powierzchni, jakiej dotyczy spór, na mapach z okresu reformy rolnej nie było. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podjęta ona została w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja ta stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych i taki jej charakter wymaga ścisłej interpretacji przesłanek jej zastosowania. Przesłanki te określone zostały w art. 156 § 1 k.p.a. w pkt 1-7 i dotyczą decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W swoim uzupełnionym wniosku o stwierdzenie nieważności weryfikowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, skarżąca wskazała na zaistnienie przesłanki z pkt 2 omawianego przepisu, a mianowicie wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brak podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego albo niespełnienie przez przepis wymagań podstawy prawnej do działania organów administracji. Oznacza to m. in. wydanie decyzji poza sferą działania administracji publicznej, np. w sferze stosunków cywilnoprawnych, wydanie decyzji wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne, czy oparcie decyzji na przepisach prawa materialnego, odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanu występującego w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 896-900). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak podkreślił NSA w swoim wyroku z dnia 31.01.2006 r., I OSK 883/06, System Orzecznictwa LEX Nr 299873, "rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Podlegająca weryfikacji decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. wydana została w oparciu o art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163, ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i orzekała w pkt I: o zatwierdzeniu ustalonych w toku postępowania granic między działką nr 203 obręb K. a działkami nr 202, 205 i 206 oraz w pkt II: o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia granicy pomiędzy działkami nr 203 i 204. Powołane przez organ przepisy stanowiły, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (art. 33 ust. 1). Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 ). W uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1995 r. zawarto też pouczenie wynikające z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, że uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego, którzy przyjęli wyznaczone granice w dniu rozprawy, zatwierdzone w pkt I decyzji, mogą żądać w ciągu 14 dni (od dnia doręczenia decyzji) przekazania sprawy do sądu powszechnego do ewent. dalszego postępowania cywilnego. Decyzja ta została doręczona skarżącej [...].11.1995 r. i nie składała ona od niej odwołania, ani też nie żądała przekazania sprawy do sądu powszechnego. Kierując wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji skarżąca wskazała, że została "podstępnie zmuszona po zastraszeniu" do podpisania pomiarów przez geodetę. Nie była świadoma, że podpisuje protokół graniczny, który będzie podstawą wydania decyzji o rozgraniczeniu. Okoliczności te nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający w 1995 r. decyzję o rozgraniczeniu, ani o wydaniu jej bez podstawy prawnej. Nie wyczerpują też innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc stan faktyczny sprawy do poczynionych wcześniej uwag dotyczących przesłanek z art. 156 §1 k.p.a. stwierdzić wypadnie, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] był upoważniony do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1995 r. o rozgraniczeniu i decyzję tę oparł na prawidłowej podstawie prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] słusznie zatem odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Nie są przy tym zasadne zarzuty skargi odwołujące się do naruszenia art. 77 § 1 k.pa. poprzez niewyjaśnienie podawanych przez skarżącą okoliczności dotyczących podpisania protokołu granicznego, jak też zaniechanie badania map z okresu reformy rolnej, na których sporna droga nie istniała. Żadna z tych okoliczności nie stanowi bowiem przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Mogą one być ewentualnie brane pod uwagę przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., jeśli postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym zostałoby wszczęte. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.