II SA/Rz 215/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. spraw ze skarg S.K. i T.G. na decyzje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2019 r. [...] w przedmiocie wymierzenia skarżącym kar pieniężnych za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerach: [...] 2) postępowania administracyjne w tych sprawach umarza, 3) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej solidarnie na rzecz skarżących S.K. i T.G. kwotę 4.234 (cztery tysiące dwieście trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. K. i T. G. (dalej: skarżący) poddali kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dwie decyzje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] października 2019 r., oznaczone numerami [...] i [...]. Utrzymano nimi w mocy decyzje Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego z [...] czerwca 2019 r. nr [...] i [...], którymi nałożono na nich solidarnie kary pieniężne po 12.000 zł z tytułu urządzania w lokalu P. w R. przy ul. S. [...] gier na automatach poza kasynem gier, na automatach o nazwach Apex Hot Magic Fruit nr [...] i Apollo Games [...]. Skargi, zarejestrowane pod sygn. II SA/Rz 1455/19 i II SA/Rz 1456/19, zostały rozpoznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który oddalił je wyrokiem z 11 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1455/19, po uprzednim połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Na skutek skargi kasacyjnej strony skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. sygn. II GSK 542/20 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z zaskarżonych decyzji i akt sprawy wynikało, że 6 czerwca 2014 r. w ww. lokalu przeprowadzono kontrolę, podczas których zatrzymano dwa urządzenia. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie przepisów art. 89 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej: "u.g.h.") wszczęto postanowieniem z 14 lutego 2019 r. Odnośnie do działalności skarżących ustalono, że przedmiotowy lokal był prowadzony przez nich wspólnie w ramach działalności w formie spółki cywilnej. W dniu kontroli urządzenia były włączone i gotowe do gry. Wstawiono je do lokalu na podstawie umowy dzierżawy powierzchni części lokalu zawartej H. sp. z o.o. z/s w W. Przeprowadzony na urządzeniach eksperyment oraz opinia biegłego wykazały, że urządzenia spełniają kryteria do uznania je za automaty do gier hazardowych, o jakim mowa w art. 2 ust. 3 i 5 u.g.h. Były to urządzenia elektroniczne. Umożliwiały uzyskanie wygranych pieniężnych bezpośrednio z automatu, albo rzeczowych poprzez możliwość rozegrania kolejnej gry z wykorzystaniem wygranych punktów uzyskanych w poprzednich grach. Zawierały element losowości. Gracz nie ma wpływu na wynik. Rozpoczęcie gry wymagało uprzedniego zakredytowania urządzenia pieniędzmi. Przyjęto, że ustalone okoliczności wyczerpywały znamiona określone w przepisach art. 2 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 4 ust. 2 u.g.h. Urządzanie gier na automatach wymagało posiadania koncesji i mogło być urządzane wyłącznie w kasynach gier. Gry na automatach miały charakter losowy, a automaty były udostępniane publicznie w lokalu. Skarżący spełniali kryteria uznania ich za urządzających gry na automatach (współdziałających z właścicielem automatów), a wskazuje na to także treść umowy dzierżawy powierzchni lokalu pod automaty, w której czynsz określony był procentowo od uzyskiwanego przez dzierżawcę przychodu z urządzeń. Informacje o przychodach mieli zachować w poufności. Mieli więc interes w dbaniu o to, aby gry przebiegały w sposób niezakłócony, generujący jak największe zyski. Sami zaś zeznali, że automaty wstawiono do lokalu w celu uzyskania dodatkowego zysku. Posiadali także klucz serwisowy do urządzeń, zapewniali ich obsługę np. poprzez wrzucanie monet. Podkreślono przy tym, że obaj wspólnicy prowadzą także drugi lokal gastronomiczny o nazwie G. w R. i oba lokale były wielokrotnie kontrolowane, a po zatrzymaniu automatów wstawiano do tych lokali kolejne tożsame urządzenia. Naruszenie powyższych wymagań podlegało karze określonej w przepisach art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., a kara wynosiła 12.000 zł od każdego automatu. Karę tę nałożono na wspólników solidarnie. Odnośnie do zagadnienia braku notyfikacji u.g.h. Komisji Europejskiej zgodnie z wymaganiami dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, wskazano że nowelizacja ustawy o grach hazardowych z czerwca 2015 r., obejmująca m.in. zmianę art. 6 i 14 u.g.h., została poddana procedurze notyfikacji. Ponadto, brak notyfikacji nie sprawia, że przepis techniczny traci swoją moc prawną w polskim porządku prawnym. Powołano się przy tym m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2015 r. sygn. P 4/14, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. sygn. II GPS 1/16, wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 13 października 2016 r. w sprawie C-303/15. Natomiast odnosząc się do stanowiska stron o umorzenie postępowania w uwagi na przedawnienie organ zaznaczył, że przepisów K.p.a. w sprawach kar wymierzanych na podstawie przepisów u.g.h. nie stosuje się. W myśl art. 90 ust. 1 u.g.h. do kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Organ zaznaczył też, że w związku ze zmianami w organizacji Krajowej Administracji Skarbowej organem właściwym do nałożenia kary, o której mowa w przepisach u.g.h., stał się z mocy art. 90 ust. 1 u.g.h., naczelnik urzędu celno-skarbowego. Powyższe decyzje, po rozpatrzeniu odwołań stron, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne organu I instancji i ich ocenę prawną, w tym zastosowany stan prawny u.g.h. obowiązujący do 31 marca 2017 r. W ocenie organu odwoławczego zgromadzono w sprawach kompletny materiał dowodowy, który pozwolił ocenić tak cechy zatrzymanych urządzeń, jak i roli odwołujących się w urządzaniu na nich gier hazardowych. Współdziałali oni w właścicielem automatów. Dzięki ich aktywności zapewniona została była ciągłość działania urządzeń. Na skutek tych działań automaty zostały umieszczone w lokalu, udostępnione dla ogółu klientów oraz dzięki ich działaniom możliwe było prowadzenie na nich gier, które przynosiły zyski im oraz właścicielowi automatu. Ich odpowiedzialność jest solidarna. Decyzje skierowano do podmiotów mających status strony. Wydano je przed upływem terminu przedawnienia. Przepis art. 189g § 1 K.p.a. nie znajdował zastosowania. W skargach zarzucono naruszenie: 1) art. 189g § 1 w zw. z art. 189c K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej na skarżących administracyjną karę pieniężną, mimo iż decyzja ta została wydana z przekroczeniem 5-letniego terminu do nałożenia kary, liczonego od dnia naruszenia prawa, co winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania, 2) art. 133 § 1 O.p. w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 91 u.g.h. poprzez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w stosunku do osób niebędących urządzającymi gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a jedynie wydzierżawiającymi powierzchnię podmiotowi, który takie gry urządza, 3) art. 187 § 1 i art. 122 O.p. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń, co do rzeczywistych czynności podejmowanych przez skarżących w stosunku do kwestionowanego urządzenia i w konsekwencji wadliwym przyjęciu, iż skarżący są osobami urządzającym gry na automatach poza kasynem gry, 4) art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie polegające na wymierzeniu kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry w stosunku do skarżących, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów w świetle dokonanych ustaleń faktycznych, prowadzi do wniosku, iż czynności skarżących, jako osób jedynie udostępniających powierzchnię w lokalu podmiotowi, który takie gry urządza, nie mogą być zakwalifikowane jako wypełniające pojęcie urządzania gier na automatach poza kasynem gry, 5) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 ust 1 i 2 oraz art. 91 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym wymierzeniu skarżącym kary pieniężnej mimo braku notyfikacji w Komisji Europejskiej projektu ustawy z dnia 19.11.2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. nr 201 poz. 1540) wymaganej przez art. 8 ust. 1 oraz art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. U. UE.L.98.204.37 z późn. zm.) i w konsekwencji na zastosowaniu w stosunku do skarżących sankcji za urządzanie gier na automatach poza kasynami gry, w sytuacji gdy przepis sankcjonowany z art. 14 ust. 1 u.g.h., w świetle orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11 został wiążąco uznany za przepis techniczny, który wobec braku notyfikacji jest bezskuteczny i nie może być podstawą wymierzania kar wobec jednostek w oparciu o przepis sankcjonujący z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie wydanych w sprawach decyzji, ewentualnie stwierdzenie ich nieważności, oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W ocenie skarżących, organ nie wyjaśnił powodów niezastosowania art. 189g § 1 K.p.a., ograniczając się tylko do wskazania na datę jego wejścia w życie. Tymczasem jego stosowanie wynika już z dyspozycji art. 189c K.p.a., niezależnie od tego, że nowelizacja K.p.a. w tym zakresie została uchwalona po dniu kontroli. Dotychczas nie było przepisów regulujących przedawnienie nakładania kar pieniężnych, a zostały one wprowadzone właśnie zmianą K.p.a. Wskazywać na to może również art. 16 ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r., ponieważ postępowanie w sprawach wszczęto po wejściu nowelizacji w życie. Niezależnie od powyższego, skarżący nie zgodzili się z przypisaniem im statusu urządzających gry hazardowe poza kasynem gier bez zezwolenia. Ich działalność polegała na wydzierżawieniu niewielkiej powierzchni pod urządzenia. Ponadto w sprawie wykorzystano dowody z innej sprawy, odnoszące się do innego lokalu i innych pracowników, które z niniejszą sprawą nie mają związku. Podnosili, że pracownicy lokalu nie mieli żadnych obowiązków odnośnie urządzeń, które obsługiwała osoba od właściciela urządzeń. Jedynymi korzyściami płynącymi z zainstalowania maszyn w lokalu był czynsz. Byli również zapewniani przez dzierżawcę o legalności prowadzonej działalności. Umowa, którą zawarli, była określoną w Kodeksie cywilny umową dzierżawy, a nie umową o współpracy. Sposób określenia czynszu nie mógł mieć istotnego znaczenia. Odwołali się ponadto do kwestii braku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, a przez to bezskuteczności przepisów tej ustawy. Sąd krajowy powinien natomiast jest zapewnić pełną skuteczność norm prawa UE, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym. O technicznym charakterze przepisu art. 14 u.g.h. wypowiedział się zaś Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 13 października 2016 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Oceny tej nie zmienił wyrok TSUE z 13 października 2016 r. w sprawie C- 303/15. W odpowiedzi na skargi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wyrokiem z 11 lutego 2020 r. II SA/Rz 1455/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi uznając, że skarżący swoim zachowaniem wyczerpali przesłanki określone w przepisach art. 89 u.g.h. To zaś obligowało organy do nałożenia na nich kar pieniężnych za urządzanie gier poza kasynem bez zezwolenia. Jednocześnie Sąd wskazał, że przepisy K.p.a. o przedawnieniu nie mogły znaleźć w sprawie zastosowania, ponieważ u.g.h. odwołuję się wyłącznie do O.p. i to na gruncie tej ustawy należało ocenić kwestię przedawnienia. Termin ten powinien upłynąć 31 grudnia 2019 r., a do tego dnia wydano obie decyzje. Wyrokiem z 7 grudnia 2021 r. II GSK 542/20, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok sądu pierwszej instancji, przyjął, że przepisy art. 8 i 91 u.g.h. nie uprawniają do stosowania przedawnienia określonego w O.p. W sprawie nakładania kar powinny znaleźć zastosowanie przepisy Działu IVa K.p.a. Pozostawił sąd kasacyjny ponowną ocenę upływu terminu przedawnienia sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na względzie, co następuje: Uwzględniając, z mocy art. 190 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), wskazania płynące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. II GSK 542/20, konieczne stało się stwierdzenie, że kontrolowane decyzje wydano pomimo upływu terminu przedawnienia określonego w art. 189g § 1 K.p.a., a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wydanie decyzji nakładającej kary pieniężne po upływie terminu przedawnienia wymagało nie tylko ich uchylenia, ale też, mając na względzie art. 145 § 3 p.p.s.a., umorzenia postępowań w sprawach nałożenia tych kar. W myśl bowiem art. 208 § 1 O.p. w zw. z art. 8 i art. 91 u.g.h., przedawnienie stanowi podstawę umorzenia postępowania. Stosowanie powyższych regulacji wymagało oczywiście uprzedniej oceny, czy na skarżący można było nałożyć kary pieniężne na podstawie przepisów art. 89 u.g.h., za naruszenie wymagań określonych w u.g.h. Czy mogli być stroną postępowania w rozumieniu przepisów O.p., co kontestowali. Ponieważ kwestie te były już przedmiotem oceny Sądu w wyroku z 11 lutego 2020 r. II SA/Rz 1455/19, a sąd kasacyjny nie zakwestionował orzeczenia w tym zakresie, Sąd w składzie rozpoznającym ponownie skargi uznał, że oceny te wymagają powielenia jako prawidłowe. Skład rozpoznający skargi w pełni je podziela, podobnie jak stanowiące podstawę tych ocen uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GPS 1/16, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2015 r. sygn. P.32/12 oraz z 11 marca 2015 r. sygn. P.4/14, a także wyrok TSUE z 13 października 2016 r. w sprawie C-303/15. Skarżący swoim zachowaniem naruszyli przepisy u.g.h. i wyczerpali znamiona przepisów art. 89 u.g.h. obligujących organ do nałożenia na nich kar pieniężnych. Istniały podstawy do uznania ich za urządzających gry na automatach bez zezwolenia (por. na temat wykładni tego pojęcia wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. II GSK 1484/21). Ich wysokość była prawidłowa, określona na podstawie właściwego stanu prawnego obowiązującego na gruncie u.g.h. do 31 marca 2017 r. Niezasadne okazały się zarzuty związane z naruszeniem przepisów podczas uchwalania u.g.h., a wszystkie podniesione w skardze kwestie odnoszące się do tego zagadnienia, zostały już w orzecznictwie rozstrzygnięte i wyjaśnione, zarówno jeżeli chodzi o Naczelny Sąd Administracyjny, Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W toku kontroli kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził żadnych uchybień w ocenach sądu pierwszej instancji i organów odnoszących się do tych tematyk. Przepisy u.g.h. mogły być zatem stosowane. Okoliczności faktyczne ustalono prawidłowo, zgromadzono kompletny materiał dowody i dokonano właściwej jego oceny. Ponowne przytaczanie tych ocen w niniejszym uzasadnieniu nie było konieczne, ponieważ było już referowane wcześniej i nie było przez strony kwestionowane, a rozbieżność stanowiska odnosiła się tylko do oceny dowodów i kwalifikacji zachowania skarżących przez pryzmat przepisów u.g.h. Zaznaczyć jedynie należało, że działalność w zakresie gier hazardowych miała w Polsce (i w dalszym ciągu ma) charakter działalności regulowanej. W myśl bowiem art. 3 u.g.h. (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2017 r.) urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach było dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Działalność w zakresie gier na automatach mogła być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 u.g.h.). Automaty do gier nie mogły zatem być lokowane w innych miejscach niż kasyna, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach przejściowych ustawy o grach hazardowych, tj. art. 117 ust. 1 i art. 129 ust. 1. Naruszenie tych warunków stanowiło podstawę odpowiedzialności administracyjnoprawnej określoną m.in. w przepisach art. 89 u.g.h. Jedynie, jak wynika z art. 141 cyt. ustawy, w odniesieniu do organizowania zgodnie z art. 129 - 140: 1) gier na automatach w salonach gier na automatach, 2) gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na automatach o niskich wygranych - art. 89 ust. 1 pkt 2 nie stosowało się. Regulacja ta nie znajdowała jednak w sprawie zastosowania. W ocenie zachowania (działalności) skarżących pominięto jednak przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (wadliwie oceniono możliwość ich zastosowania) w zakresie, w jakim określają one termin, w jakim możliwe było nałożenie na sprawców naruszeń zakazów określonych w u.g.h. kary pieniężnej. Ta kwestia, jako zasadnicza, musiała być poddano ponownej ocenie sądu pierwszej instancji. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2021 r. II GSK 542/20, nie budzi wątpliwości, że przepisy te powinny być stosowane także do terminu, w jakim można nałożyć kary, o jakich mowa w przepisach art. 89 u.g.h. Decyzja nakładająca karę pieniężną powinna być zatem wydana przed upływem terminu 5 lat od dnia stwierdzenia naruszenia przez stronę przepisów, jak to limituje przepis art. 189g § 1 K.p.a. i przed upływem tego terminu stać się ostateczne (zob. wyroki NSA z 26 listopada 2021 r. II GSK 2168/21; 5 października 2021 r. II GSK 1249/21). Przepisy u.g.h. nie stanowią bowiem w tej kwestii odmiennie (zob. art. 189g § 2 K.p.a.). Z akt sprawy wynika zaś, że kontrola w lokalu, kiedy stwierdzono naruszenie wymagań określonych w u.g.h., była prowadzona 6 czerwca 2014 r., podczas gdy decyzję w pierwszej instancji wydano 25 czerwca 2019 r., a powinno to nastąpić nie później niż do dnia 6 czerwca 2019 r. Wydanie decyzji z uchybieniem terminu 5 lat, o którym mowa w art. 189g § 1 K.p.a., stanowiło naruszenie prawa materialnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wymagało to więc uchylenia zaskarżonych decyzji, a na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 208 § 1 O.p. w zw. z art. 8 i art. 91 u.g.h. umorzenia postępowania, w którym kary te nałożono. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Objęły one zwrot wpisów od skarg (2x400 zł), opłaty skarbowe od pełnomocnictwo (2x17zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (3600 zł). Łącznie dało to kwotę 4234 zł.