II SA/Rz 216/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pomieszczenia mieszkalnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi E. L. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego. Postępowanie w tej sprawie zainicjowało zawiadomienie A. i A. Ś., domagających się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) zbadania legalności dobudowy do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 2374/1 w K. W., części garażowej wraz z nadbudową mieszkalną, stanowiącego własność E. L.. PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał oględzin przedmiotowego budynku, sporządził dokumentację dowodową w postaci protokołu, szkicu oraz dokumentacji zdjęciowej. Do akt dołączono kserokopie różnych dokumentów, związanych z realizacją przedmiotowego budynku oraz jego dobudowy. Postanowieniem z [...].11.2005r. Nr [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego z garażem, usytuowanego na działce nr 2374/1 w K. W.. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano się na dyspozycję art.50 ust.1 pkt 4 ustawy z 9.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm.). Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. Ś. wywodzący, że roboty budowlane przy budynku sąsiada zostały zakończone w 2004r.. Przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie decyzją z [...].01.2005r. PINB nałożył na E. L. obowiązek przedstawienia w terminie do 30.04.2006r. projektu budowlanego zamiennego. Rozpoznając zażalenie A. Ś. Na postanowienie PINB z [...].11.2005r. WINB postanowieniem z [...].02.2006r. Nr [...] uchylił to postanowienie, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego postanowienia wskazano, że brak jest przekonywującego wyjaśnienia przyczyn, z powodu których I instancji potraktowała dobudowę garażu, jako istotne odstąpienie od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Przytaczając oświadczenie E. L., iż budynek mieszkalny został oddany do użytkowania w dn.18.01.2005r., poddano w wątpliwość trafność orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowieniem z [...].03.2006r. PINB wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z [...].01.2006r. [...] w przedmiocie nałożenia na E. L. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W podstawie prawnej postanowienia o wznowieniu powołano przepis art.147, art.149 § 1 i § 2 w zw. z art.145 § 1 pkt 8 ustawy z 14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W motywach postanowienia wskazano, iż przyczyną wznowienia jest uchylenie postanowienia PINB z 28.11.2005r., albowiem stanowiło ono podstawę do wydania decyzji z 25.01.2006r. oraz miało moc "aktu rozstrzygającego o dalszym trybie prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie". W sprawie przeprowadzono w dn.10.04.2006r. rozprawę administracyjną, w trakcie której wyjaśnienia odnośnie daty realizacji dobudowy garażu do budynku na dz. nr 2374/1 złożył E. L., przesłuchano także w charakterze świadka F. Dz. oraz S. Ż.. Zarówno inwestor, jak i świadkowie zgodnie zeznali, że garaż dobudowano w latach 1989-1990, zaś pomieszczenie mieszkalne nad tym garażem wraz z zadaszeniem wykonano w 2004r.. Decyzją z [...].04.2006r. Nr [...] PINB uchylił decyzję własną z [...].01.2006r. oraz umorzył postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego, bez dobudowanego do niego garażu z pomieszczeniem mieszkalnym i tarasem, na działce nr 2374/1. Z akt sprawy nie wynika, aby ta decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Postanowieniem z [...].04.2006r. [...] wydanym przez PINB zobowiązano E. L. do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej dobudowanego garażu wraz z oceną techniczną zdatności do użytkowania tego obiektu oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ustalając termin wykonania nałożonych obowiązków do 15.07.2006r.. W podstawie prawnej postanowienia powołano się na art.123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art.56 ust.1 ustawy z 24.10.1974r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm., zwana dalej Upb z 1974) w zw. z art.103 ust.2 ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane. Jednocześnie poinformowano strony, iż sprawa dotycząca pomieszczenia mieszkalnego zostanie rozstrzygnięta po ostatecznym załatwieniu sprawy dobudowanego garażu. Inwestor w dn.30.06.2006r. przedłożył żądane dokumenty. Decyzją z [...].08.2006r. PINB umorzył postępowanie w sprawie samowolnie dobudowanego garażu do budynku mieszkalnego na dz. nr 2374/1 w K. W. przez E. L.. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.105 § 1 k.p.a. w zw. z art.37 ust.1 Upb z 1974 oraz art.103 ust.2 ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane. Także i w tym przypadku nie wynika, aby decyzje tę zaskarżono odwołaniem. Pismem z 29.09.2006r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pomieszczenia mieszkalnego nad dobudowanym garażem, dobudowanym do budynku na dz. nr 2374/1 w K. W.. Decyzją z [...].10.2006r. Nr [...] PINB nakazał E. L. rozbiórkę pomieszczenia mieszkalnego wybudowanego nad garażem dobudowanym do budynku na dz. nr 2374/1. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art.104 § 1 i § 2 k.p.a., art.48 ust.1 w zw. z ust.2 pkt 1 ustawy z 7.07.1994r. prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz.1118, zwana dalej Upb). Organ przytoczył stan faktyczny sprawy, eksponując fakt samowolnej dobudowy garażu do budynku mieszkalnego, a później samowolnej nadbudowy pomieszczenia mieszkalnego nad dobudowanym garażem. Wskazano, że sprawę dobudowanego garażu zakończono ostateczną decyzją z [...].08.2006r. Nr [...] o umorzeniu postępowania. Przywołując poczynione w prowadzonych postępowaniach ustalenia wskazano, że pomieszczenie nad garażem zostało wybudowane w 2004r., te roboty budowlane wykonano bez pozwolenia. Przytoczono treść art.48 Upb w aspekcie możliwości tzw. legalizacji samowoli budowlanej. Organ stwierdził, iż budowa tego pomieszczenia nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. W. uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z [...]., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Nr 67, poz.749. Przywołano treść § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm., zwane dalej Rwt). Stwierdzono jednakowoż, że pomieszczenie to zlokalizowane jest w odległości mniejszej niż 3m, organ I instancji wywodził, że "brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł E. L. wnosząc o "cofnięcie decyzji i zaaprobowanie tej budowy". Odwołujący się wskazał, że budowa pomieszczenia nad garażem nie narusza ustaleń obowiązującego na tym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowana technologia budowy jest bezpieczną, a usytuowanie dobudowy wymuszać miało szczupłość terenu. Odwołujący się podnosił kwestie odnoszące się do stanu majątkowego swej rodziny, dobudowa miała być sfinansowana z oszczędności. Wyeksponował fakt ukarania mandatem karnym z tytułu popełnionej samowoli i postulował, aby zastosować w jego sytuacji dyspozycję § 12 ust.3 Rwt. Opisaną na wstępie decyzją z [...].01.2007r. Nr [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.48 ust.2 pkt 2 Upb. Zrekapitulowano przebieg sprawy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej odwołaniem decyzji. Za bezsporne uznano fakt samowolnego wybudowania pomieszczenia mieszkalnego pod rządami Upb, art.48 ust.1 cyt. ustawy jako konsekwencję wykonania obiektu budowlanego bez pozwolenia przewiduje nakaz rozbiórki. Przytoczono treść art.48 ust.2 Upb w aspekcie dopuszczalnej legalizacji popełnionej samowoli, nadmieniając iż warunkiem tej tzw. legalizacji jest uiszczenia opłaty legalizacyjnej, która w tym przypadku wynosiłaby 50.000 zł. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, iż obowiązujące przepisy Rwt nie dopuszczają możliwości legalizacji popełnionej samowoli. Budynek inwestora nie posiada otworów okiennych od działki sąsiedniej, winien zatem być zlokalizowany w odległości co najmniej 3m od jej granicy. Budynek można zlokalizować w odległości mniejszej niż 3m i nie mniejszej niż 1,5m, gdyby na działce sąsiedniej istniał budynek w odległości ok.3m od granicy. W ocenie WINB nie można zalegalizować istniejącej nadbudowy, która jest zlokalizowana w odległości ok.1,8m od granicy z działką sąsiednią. Względy materialne odwołującego się nie mogły stanowić przesłanki do uwzględnienia odwołania. Skargę na powyższą decyzję, błędnie określoną jako "odwołanie", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie E. L., nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżący domaga się "cofnięcia decyzji i zaakceptowania budowy", eksponuje iż budowa pomieszczenia mieszkalnego nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, brak zachowania odległości od granicy działki sąsiedniej wynikać miał ze szczupłości działki budowlanej i chęci oszczędzenia kosztów. Wskazano na bezrobocie w rodzinie. Skarżący kwestionuje ustalenia organu odwoławczego, jakoby budynek na działce sąsiedniej zlokalizowany był w odległości ok.3m, podczas gdy od granicy działek dzieli go odległość ok.6,5m, a obydwa budynki dzieli odległość 8,6m. Skarżący wywodzi, żeby do jego sytuacji miał zastosowanie § 12 ust.3 Rwt w odniesieniu dopuszczalności zabudowy w odległości nie mniejszej niż 1,5m od granicy działki. Powtórzono argumentację o wyrzeczeniach finansowych, jakie towarzyszyły rodzinie skarżącego przy realizacji budowy oraz faktu ukarania mandatem karnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Przywołano ponownie treść § 12 ust.3 Rwt, z faktu zlokalizowania budynku gospodarczego na sąsiedniej działce o nr 2373/1 w odległości 8,60m od ściany dobudowanego garażu i w odległości ok.6,5m od granicy działek, WINB wywodzi o braku możliwości zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej. Nadmieniono, że dobudowany garaż został zalegalizowany przez wydanie stosownej decyzji w oparciu oUpbz1974. W trakcie rozprawy strony podtrzymały swoje stanowiska, pełnomocniczka skarżącego wyjaśniła, iż pomieszczenie mieszkalne wybudowano po 2004r., a służyć ma ono jej córce. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 k.p.a. administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w takim stopniu, aby istniały przesłanki do uwzględnienia skargi. Nie jest sporny stan faktyczny sprawy. Sam budynek mieszkalny został zrealizowany przez skarżącego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w K. z [...].05.1989r. udzielającego pozwolenia na budowę. Z zalegających w aktach administracyjnych dowodów wynika bezspornie, iż w projekcie przewidziano garaż wbudowany, nie zaś przylegający do ściany budynku mieszkalnego. Inwestor odstąpił od projektu poprzez obrócenie połaci dachowych, od strony północnej dobudował garaż, a na nim nadbudował pomieszczenie mieszkalne wraz z tarasem. Organy administracyjne ustaliły, że garaż został wybudowany w 1990r., a pomieszczenie mieszkalne zostało nadbudowane na nim w 2004r.. Jest także bezsporne, że na wykonanie garażu, jak i nadbudowanie pomieszczenia mieszkalnego inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Sprawa dotycząca budowy garażu została zakończona decyzją PINB z [...].08.2006r. o umorzeniu postępowania, w jego podstawie powołano się prawidłowo m.in. na przepisy Upb z 1974r., skoro ta samowola miała miejsce przed wejściem w Zycie Upb. Odnośnie pomieszczenia mieszkalnego nad dobudowanym garażem wydano nakaz rozbiórki, który został utrzymany w mocy decyzją organu II instancji. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa materialnego. Regułą jest, iż roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art.28 ust.1 Upb). Na wykonanie pomieszczenia mieszkalnego wraz z zadaszeniem inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Zgodnie z art.48 ust.1 Upb właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym "właściwym organem" jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, którego kompetencję w tym zakresie ujmuje art.83 ust.1 Upb. Niespornym także jest, iż pomieszczenie mieszkalne stanowi część obiektu budowlanego, jakim jest budynek mieszkalny skarżącego. Trafnie organ odwoławczy wskazał na możliwość tzw. legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania trybu legalizacji samowoli, połączonego z nakazem zapłaty opłaty legalizacyjnej, byłoby jednak spełnienie łącznie dwóch warunków: zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz braku sprzeczności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (por. art.48 ust.2 Upb). Organ I instancji niewadliwie ustalił, że obszar działki skarżącego objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy w K. W. Nr [...] z [...].03.2004r., który dla konturu obejmującego te działkę przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Przyjęto także niewadliwie, iż dobudowa pomieszczenia mieszkalnego nie narusza ustaleń planistycznych. Nie jest spornym, że garaż, na którym nadbudowano pomieszczenie mieszkalne został zlokalizowany w odległości od 1,8m do 2,35m od granicy z działką sąsiednią o nr 2373/1. Na działce sąsiedniej istnieje drewniany budynek gospodarczy w odległości ok.8,60m od ściany dobudowanego garażu. Ustaleń tych nie kwestionuje skarżący, który w samej skardze przyznaje, że budynek na działce sąsiedniej zlokalizowany jest w odległości ok.6,5m od granicy obu działek. Prawidłowo zatem orzekające organy przyjęły, iż zlokalizowanie nadbudowanego pomieszczenia mieszkalnego, zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, narusza przepisy techniczno-budowlane, uniemożliwiające doprowadzenie tej części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Kwestie sytuowania budynków względem granicy działki sąsiedniej normuje § 12 Rwt. Co do reguły budynek o ścianie bez otworów okiennych winien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 3m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. § 12 ust.3 Rwt dopuszcza sytuowanie budynku o takiej ścianie (tj. bez otworów okiennych) w odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo nie jest możliwe zachowanie odległości 3m, ze względu na rozmiary działki. Stan taki nie ma miejsca w sprawie. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego kwestii dopuszczalności zabudowy w odniesieniu do granic działek sąsiednich nie normuje, nadto działka skarżącego umożliwia rozbudowę w innym kierunku, niż w stronę działki nr 2373/1. Zbliżenie wobec granicy działki sąsiedniej jest dopuszczalne w warunkach określonych w § 12 ust.4 pkt 1Rwt. W myśl cyt. przepisu jeżeli na działce sąsiedniej: w odległości od 1,5m do 3m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Taki stan nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, albowiem odległość drewnianego budynku gospodarczego na działce sąsiedniej to 6,5m od granicy działki skarżącego. W tej sytuacji organy miały podstawę, by uznać, że samowolnie wykonane pomieszczenie mieszkalne nie da się "zalegalizować", z racji naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Argumentacja o charakterze słusznościowym, fakt ukarania mandatem karnym czy brak obecnie oczekiwania wykonania rozbiórki przez sąsiada, nie mogły mieć znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, do czego sprowadza się sądowa kontrola w przedmiotowej sprawie. Skarżący postąpił nieroztropnie, skoro popełnił dwukrotnie samowolę budowlaną, ignorując obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, dokonując przy tym znacznych nakładów finansowych. Nie może to jednak stanowić przesłanki do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, z punktu widzenia jej nielegalności, a tylko takie kryterium mógłby uwzględnić orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Te względy nakazywały skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art.151 Ppsa.