II SA/Rz 216/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], znak: [...] Wojewódzki Komendant Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania M. S. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 287 poz. 1687 ze zm. - zwanej dalej "ustawą" oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm. - zwane dalej "rozporządzeniem z 2002 r."). Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że M. S. od [...] września 2004 r. pełni służbę w Policji. Policjantem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] listopada 2007 r., a od [...] czerwca 2009 r. pełnił służbę na stanowisku policjanta Zespołu Prewencji Posterunku Policji w H. Od tej daty otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...].07.2009 r., Nr [...]). Następnie w związku z budową domu jednorodzinnego w miejscowości N. na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową w wysokości 12 795,00 zł z przeznaczeniem na budowę domu. Pomoc finansową wypłacono w dniu 24 stycznia 2012 r., a następnie w dniu 25 stycznia 2012 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją nr [...]0 cofnął M. S. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (równoważnik ten otrzymywany był do dnia 23 stycznia 2012 r. włącznie). Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] zwolnił M. S. z dniem [...] marca 2013 r. z dotychczas zajmowanego stanowiska referenta Zespołu prewencji Posterunku Policji w H. i z dniem [...] kwietnia 2013 r. mianował na równorzędne stanowisko służbowe referenta Zespołu prewencji w K. Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji w R. Raportem z dnia [...] października 2014 r. M. S. poinformował o wydłużeniu czasu dojazdu z miejsca zamieszkania, tj. [...] do miejsca pełnienia służby i zwrócił się o przyznanie lokalu służbowego w miejscowości K. lub równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Następnie w dniu [...] października 2014 r. wyżej wymieniony złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, że posiada dom w miejscowości S., a czas dojazdu do miejsca pełnienia służby środkami komunikacji wraz z przesiadkami, przekracza 2 godziny w obie strony. Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej z uwagi na fakt, że M. S. otrzymał pomoc finansową na budowę domu oraz, że nie został on przeniesiony do służby w innej miejscowości. Fakt mianowania na równorzędne stanowisko na własną prośbę nie może być traktowany jako przeniesienie służbowe. W odwołaniu od tej decyzji M. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie równoważnika pieniężnego. Wyjaśnił, że raportem z dnia [...] marca 2013 r. zwrócił się o przeniesienie do służby w Komisariacie Policji w R., a zatem nie prosił ani nie wskazywał miejsca dalszego pełnienia służby w K. W jego ocenie przeniesienie nastąpiło bez jego woli. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego reguluje art. 92 ustawy zaś zasady określa rozporządzenie z 2002 r. W § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia ustawodawca wskazał, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Zatem uprawnienie to związane jest z brakiem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i przeniesieniem do służby w innej miejscowości. Bez znaczenia jest czy policjant został przeniesiony na własną prośbę czy z urzędu oraz że w poprzednim miejscu skorzystał z pomocy finansowej. Organ odwoławczy podkreślił, że w stanie fatycznym sprawy M. S. nie został przeniesiony do pełnienia służby do innej miejscowości, lecz został mianowany na stanowisko równorzędne w Zespole prewencji w innej miejscowości. Zdaniem organu literalne brzmienie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. wskazuje, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku odwołującego. M. S. nie został przeniesiony do służby do innej miejscowości, lecz mianowany na stanowisko równorzędne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył M. S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił dokonanie przez organ błędnej wykładni § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. Wyjaśnił, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. o mianowanie go na równorzędne stanowisko stanowi w istocie przeniesienie go do pełnienia służby w innej miejscowości, w rozumieniu art. 36 ustawy. Zdaniem skarżącego pominięcie w tym rozkazie sformułowania "przenoszę", a ograniczenie się do sformułowania "mianuję" nie zmienia faktu, że konsekwencją powyższego rozkazu było przeniesienie go do służby w innej miejscowości. M. S. podkreślił, że spełnia wszystkie przesłanki określone § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. uzasadniające przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 p 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu, (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości i wykładni norm prawa materialnego. Stąd też aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Należy również zauważyć, że na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak stwierdził NSA, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stwierdzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX 293171). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2014 r. w graniach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., Nr 87, poz. 1687 ze zm.) i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.). W sprawie tej skarżący domaga się przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Załatwienie spraw, o których mowa m.in. w art. 92 następuje w formie decyzji administracyjnej, zaś definicję "miejscowości pobliskiej" zawiera w swej treści ust. 4 art. 88 ustawy o Policji. Z kolei po myśli § 1 ust. 2 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Z powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że istnienie negatywnej przesłanki w postaci przyznania policjantowi w służbie stałej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu nie wyłącza możliwości przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego w przypadku przeniesienia do służby w innej miejscowości. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w dniu [...] listopada 2007 r. skarżący został mianowany policjantem w służbie stałej, a od dnia [...] czerwca 2009 r. pełnił służbę na stanowisku policjanta Zespołu prewencji Posterunku Policji w H. Na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] otrzymał pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego, zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] cofnięto mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Niesporne również jest, że rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Komendanta Powiatowego Policji w [...] skarżący został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska referatu Zespołu prewencji Posterunku Policji w H. (z dniem [...] marca 2013 r.) i z dniem [...] kwietnia 2013 r. został mianowany, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, na równorzędne stanowisko służbowe referatu Zespołu Prewencji w K. Ogniwa Prewencji Komisariatu Policji w R. W toku postępowania natomiast sporne było to, czy ocena organu, że wyłączona jest możliwość przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego (o jego przyznanie skarżący wnosił pismem z dnia [...] października 2014 r.), była uzasadniona. W ocenie Sądu, pogląd organów nie zasługuje na akceptację. Otóż odmawiając przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego, z powołaniem się na cyt. wyżej § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., organy obu instancji zgodnie podniosły, iż skarżący nie został przeniesiony do służby w innej miejscowości – lecz mianowany na równorzędne stanowisko – a zatem brak jest podstaw do przyznania mu tegoż równoważnika. Argumentacja organów, jak z powyższego wynika, pomija w zupełności fakt, iż mianowanie skarżącego na równorzędne stanowisko dotyczy równocześnie wykonywania służby w innej niż dotychczas miejscowości, tj. w K. Bez wątpienia Rozkaz personalny Nr [...], którego jednakże prawidłowości Sąd nie może kontrolować w sprawie wyznaczonej zakresem skargi, swą treścią w rzeczywistości obejmuje przeniesienie skarżącego do pełnienia służby w innej miejscowości, odpowiada regulacji prawnej określonej przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Powyższe oznaczać musi w konsekwencji, że w tej sytuacji możliwe jest przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), oczywiście przy spełnieniu przesłanek z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 cyt. ustawy. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji. Wskazania odnośnie dalszego postępowania, które – z uwagi na kasacyjny charakter wyroku – polegać będzie na ponownym rozpoznaniu sprawy, wynikają wprost z rozważań Sądu.