II SA/Rz 216/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaczowie na uchwałę Rady Gminy Horyniec-Zdrój z dnia 30 listopada 2023 r. nr LXI.507.2023 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Horyniec-Zdrój stwierdza nieważność § 1 zaskarżonej uchwały. II SA 216/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaczowie jest uchwała Rady Gminy w Horyńcu-Zdroju z 30 listopada 2023 r. nr LXI.507.2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu gminy Horyniec-Zdrój, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 15 ust. 1, 1a, 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 194 ze zm., dalej: u.o.s.p.). Prokurator wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą na w/w uchwałę zaskarżył ją w części dotyczącej § 1, zarzucając istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez: 1. ustalenie mocą § 1 ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu "strażakowi, ratownikowi OSP", podczas gdy przepisy art. 15 ust. 1 w zw. z ust. 2 u.o.s.p. uprawniają radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu "strażakowi ratownikowi OSP", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej; 2. ustalenie mocą § 1 pkt 2 ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Horyniec-Zdrój", podczas gdy art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie ogranicza przyznawania ekwiwalentu za szkolenia lub ćwiczenia ze względu na ich organizatora, w konsekwencji czego zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony - bez upoważnienia ustawowego - zawęża prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu, a tym samym wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu podał, że z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika upoważnienie dla właściwej rady gminy do ustalenia, nie rzadziej niż raz na 2 lata, w drodze uchwały, wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, dla kandydatów na strażaków ratowników OSP o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. oraz dla strażaków ratowników OSP którzy brali udział w działaniach o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów Prokurator wskazał, że w aktualnym stanie prawnym ekwiwalent pieniężny należny jest co do zasady strażakowi ratownikowi OSP, a nie jak poprzednio, wszystkim członkom ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalentu pieniężnego nie otrzymują strażacy OSP, którzy nie mają statusu strażaka ratownika OSP, z wyjątkiem kandydata na strażaka ratownika OSP mających status strażaka OSP. Po nowelizacji z 7 lipca 2023 r. dopuszczalne jest wypłacanie ekwiwalentu także kandydatom na strażaków ratowników OSP, pomimo że nie spełniają oni kryterium strażaka ratownika OSP określonego w art. 8 u.o.s.p. Strażaka ratownika OSP należy odróżnić od strażaka OSP. Każdy strażak ratownik OSP jest jednocześnie strażakiem OSP, na co wskazuje sformułowanie art. 8 u.o.s.p. Jednak nie każdy strażak OSP jest strażakiem ratownikiem OSP. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 3 u.o.s.p., zarówno strażak OSP jak i strażak ratownik OSP są członkami ochotniczej straży pożarnej. Ani u.o.s.p., ani ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1443) nie regulują statusu ratownika OSP, czy ratownika. Interpretacja zaskarżonej uchwały prowadzi do błędnych wniosków, że reguluje ona przyznanie ekwiwalentu pieniężnego dwóm odrębnym podmiotom, tj. strażakowi oraz ratownikowi OSP. Tym samym zaskarżona uchwała uniemożliwiając prawidłowe określenie kręgu podmiotów do których znajduje zastosowanie wyszła poza upoważnienie ustawowe, rażąco naruszając prawo. Odnosząc się do drugiego z zarzutów, przepisy u.o.s.p., w szczególności art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., nie upoważniają rady gminy do uzależnienia przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie organizowane jest przez PSP lub gminę. Każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w szkoleniu pożarniczym, bez względu na to kto jest jego organizatorem, powinno być wynagradzane (za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia) ekwiwalentem pieniężnym, co potwierdza przywołane przez skarżącego orzecznictwo. Zatem zawarte w § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały postanowienie, zawężające prawo do ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu w zależności od organizatora, wykracza poza upoważnienie ustawowe i stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeżeli więc organ stanowiący nie realizuje wytycznych zawartych w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. RG w odpowiedzi na skargę uznała jej zasadność, pozostawiając rozstrzygnięcie sprawy do uznania Sądu. Wyjaśniła, że na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie była w stanie podjąć uchwały o zmianie zaskarżonej uchwały w przepisanym terminie ze względu na częstotliwość posiedzeń RG. Równocześnie wyjaśniła, że taka uchwała zostanie podjęta na najbliższej sesji RG. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała RG w Horyńcu-Zdroju z 30 listopada 2023 r. nr LXI.507.2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu gminy Horyniec-Zdrój. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mimo że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., "strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". Wg ust. 1a, ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Z ust. 2 tego artykułu wynika natomiast m.in., że "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Objęte skargą uregulowania § 1 uchwały stanowią zaś: "Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka, ratownika OSP z terenu gminy, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości: 1) 26,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) 13,00 zł - za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Horyniec – Zdrój". Zdaniem skarżącego Prokuratora, wskazanymi zapisami uchwały naruszono zakres ustawowego upoważnienia RG do ustanowienia w drodze uchwały przepisów prawa miejscowego, przyznając ekwiwalent pieniężny podmiotom nie przewidzianym w ustawie (tj. strażakowi oraz ratownikowi OSP), a w przypadku szkoleń dodatkowo ograniczono także prawo do niego wyłącznie do uczestnictwa w szkoleniach organizowanych przez PSP i Gminę. W wyniku rozpoznaniu skargi Prokuratora Sąd stwierdził zasadność podniesionych w niej zarzutów względem zapisów zawartych w § 1 przedmiotowej uchwały, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 15 u.o.s.p. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak stanowi z kolei art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Należy jeszcze zwrócić uwagę na § 115 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) - stosowanego do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 tego aktu - w myśl którego w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Istotne jest więc, aby organ stanowiący w sposób ścisły przestrzegał wytycznych wynikających z takiego upoważnienia. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest bowiem zakaz domniemania kompetencji, a odstąpienie od niej jest bez wątpienia istotnym naruszeniem prawa przez organ. Prawodawca lokalny, realizując delegację ustawową, musi więc używać w podejmowanym akcie takich sformułowań, które będą w sposób pełny odzwierciedlały tę delegację, a unikać takich, które mogłyby wzbudzać wątpliwości w tym przedmiocie. I. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Prokuratora należy w pierwszej kolejności przedmiotem rozważania uczynić kwestię zasadniczą, tj. zakresu podmiotowego przysługiwania prawa do ekwiwalentu pieniężnego. RG w regulacji wstępnej § 1 przyznała prawo do ekwiwalentu pieniężnego dla "strażaka, ratownika OSP" z terenu gminy. Sformułowanie to wskazuje, że prawo do tego świadczenia skierowała do dwóch kategorii podmiotów tzn. strażaków oraz ratowników OSP. Tymczasem, w świetle przytoczonych wyżej art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p., adresatem uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu mogą być tylko "strażacy ratownicy OSP". Podkreślić należy, że ustawodawca na gruncie przepisów u.o.s.p. rozróżnia pojęcie "strażaka OSP" i "strażaka ratownika OSP". W myśl art. 1 ust. 3 u.o.s.p., ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych "strażakami OSP". Każdy zatem członek OSP jest strażakiem OSP. Jeśli natomiast chodzi o definicję "strażaka ratownika OSP", to zawiera ją art. 8 u.o.s.p., wg którego "strażakiem ratownikiem OSP" jest strażak OSP uprawniony do udziału w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, który spełnia wyszczególnione w tym przepisie warunki, tj.: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że nie można postawić znaku równości pomiędzy "strażakiem OSP" bądź "ratownikiem OSP" a "strażakiem ratownikiem OSP" i tylko ten ostatni uprawniony jest do uzyskania ekwiwalentu pieniężnego o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Skoro zatem treść § 1 zaskarżonej uchwały wskazuje, że ekwiwalent pieniężny należny jest zarówno "strażakom OSP" jak i "ratownikom OSP", świadczy to o niedopuszczalnej modyfikacji przez Radę zakresu upoważnienia ustawowego. II. Sąd podzielił również stanowisko skarżącego Prokuratora co do zasadności zarzutu opisanego w pkt 2 skargi, a dot. nieuprawnionego zawężenia prawa do ekwiwalentu pieniężnego zapisem § 1 pkt 2 uchwały. Z art. 3 pkt 6 u.o.s.p. wynika bowiem, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo - pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Mając powyższe na względzie należy więc uznać, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w szkoleniach lub ćwiczeniach, bez względu na to kto jest jego organizatorem, powinno być wynagradzane ekwiwalentem pieniężnym. Mimo że w praktyce najprawdopodobniej podmiotami najczęściej organizującymi /przeprowadzającymi szkolenia lub ćwiczenia pożarnicze dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Horyniec - Zdrój będzie Państwowa Straż Pożarna lub Gmina Horyniec - Zdrój, to mimo wszystko zaskarżona uchwała w § 1 pkt 2 w sposób nieuprawniony ograniczyła możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP z terenu Gminy w przypadku uczestnictwa przez nich w szkoleniu i ćwiczeniach organizowanych przez inne podmioty. Reasumując, zdaniem Sądu opisane rozbieżności między treścią art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. a § 1 zaskarżonej uchwały należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, przemawiające za stwierdzeniem nieważności tej uchwały w tej części, o czym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.