II SA/Rz 217/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 lipca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego -skargę oddala- Wyrokiem z dnia 4 października 2007r., sygn. akt II SA/Rz 141/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r., nr [...] w sprawie przejęcia z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego bez zabudowań o łącznej powierzchni 8,11 ha w tym 5,50 ha gruntów leśnych stanowiącego własność M. C., położonego we wsi M. W motywach tego wyroku Sąd wskazał, że zebrany przez Kolegium materiał dowodowy nie był wystarczający do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...], zwłaszcza zaś na podstawie tylko samej tej decyzji nie można było ustalić czy zachodziły warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego M. C. Organ winien był we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody, w tym ustalić czy istnieje możliwość przesłuchania w charakterze świadków osoby wchodzące w skład zespołu, który przeprowadził lustrację gospodarstwa rolnego M. C. i wydał opinię, jak również osobę, będąca Naczelnikiem Gminy [...] w dniu wydania decyzji z [...].07.1977 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 207/08 oddalił skargę kasacyjną, podzielając stanowisko WSA w Rzeszowie co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, w tym także w razie potrzeby odtworzenia akt postępowania dotyczącego przejęcia gospodarstwa w 1977 r. W następstwie tych wyroków Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] uchyliło decyzję własną z dnia [...] września 2006 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r. Organ rozpoznający wniosek M. B. – następcy prawnego M. C. –o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, ustalił, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1977 r. Naczelnik Gminy [...] przejął z urzędu na własność Państwa za rentę gospodarstwo rolne bez zabudowań składające się z działek położonych we wsi M. oznaczonych numerami 849,852,879,880,915 o łącznej powierzchni 8,11ha i objętych aktem własności ziemi [...]. W/w gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 8,11 ha, w tym 5,50 ha gruntów leśnych stanowiło własność M. C. W motywach tej decyzji Naczelnik Gminy powołał się na przeprowadzoną lustrację i opinie gminnej służby rolnej z ostatnich 3-ch lat, na podstawie których stwierdzono bardzo niski poziom produkcji rolnej osiąganej w prowadzonym gospodarstwie. W gospodarstwie tym brak było jakichkolwiek narzędzi i maszyn rolniczych, jak również brak budynków inwentarsko - składowych. Okoliczności te w powiązaniu z wiekiem emerytalnym właściciela, jak również brakiem następcy, zadecydowały o przejęciu gospodarstwa. Wskazana decyzja stała się prawomocna i ostateczna z dniem 2.08.1977r. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa), Kolegium przypomniało, że za rażące naruszenie prawa uznaje się naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacji normy prawnej, wówczas, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi zawartemu w przepisie prawnym i wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono lub też wbrew tym, przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. W podstawie prawnej kwestionowanej przez M. B. decyzji Naczelnik Gminy [...] powołał art. 9 ust. 2 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118), z których to przepisów wynika, że gospodarstwo rolne (wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych) mogło być przejęte na własność Państwa również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Ustawa z dnia 29.05.1974 r. nie określiła pojęcia "niski poziom produkcji rolnej". Pojęcie to sprecyzowane zostało w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Za wykazujące niski poziom produkcji uznawało się gospodarstwo rolne się, jeżeli w ciągu ostatnich trzech lat spełnione były warunki szczegółowo wymienione w tym przepisie. Spełnienie tych warunków ustalała komisja, która po przeprowadzeniu lustracji gospodarstwa rolnego sporządzała protokół lustracyjny, a następnie na jego podstawie opinię, czy zlustrowane gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji rolnej. Na podstawie tego rodzaju dokumentów naczelnik gminy decydował czy zachodzą podstawy do wydania decyzji o przejęciu z urzędu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Nawiązując do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4.10.2007 r., sygn. II SA/Rz 141/07, Kolegium wskazało, że ustalone zostały osoby zajmujące się w gminie [...] rolnictwem w okresie wydania decyzji tj. R. Ś. (instruktor gminnej służby rolnej w latach 70-tych), H. C. (instruktor rolny) i nieżyjący J. P. (instruktor rolny). Jak wynika z zeznań przesłuchanego w charakterze świadka F. K. – ówczesnego Naczelnika Gminy, w latach 70-tych na podstawie ustawy z 1974 r. przejmowane były gospodarstwa rolne na rzecz Skarbu Państwa, które nie były produkcyjne i nie miały następców. Komisja lustracyjna, w skład której najczęściej wchodzili sołtysi wsi i pracownicy służby rolnej, badała w jakim stanie są zabudowania, sprawdzała inwentarz i stan faktyczny gospodarstwa rolnego oraz sporządzała protokół. W owym czasie na terenie gminy [...] częste były przypadki przejęcia gospodarstw rolnych, zarówno na wniosek rolnika jak i z urzędu. Tryb przejęcia gospodarstwa odbywał się zgodnie z ustawą tj. wyznaczony był pracownik, który w zakresie czynności miał dokonywać lustracji gospodarstw rolnych. Agronom po dokonaniu lustracji informował o niskiej produkcji gospodarstwa, a naczelnik gminy na tej podstawie wydawał z urzędu decyzję. Zdarzały się sprzeciwy rolników. F. K. wskazał, iż osobiście znał M. C., którego gospodarstwo zostało przejęte. Wskazał, iż gospodarował on sam, a część budynku mieszkalnego pełniła funkcję gospodarczą. W jego ocenie gospodarstwo to spełniało ustawowe warunki do przejęcia, lecz nie pamięta jak była w nim produktywność i czy ziemia była zaniedbana. J. R. (pracownik Urzędu Gminy od 1973 r.) zeznała, iż przy przejmowaniu gospodarstw sporządzane były obszerne protokoły lustracyjne, w których określano stan budynków, ilość inwentarza. Dokumenty dotyczące gospodarstwa M. C. nie zachowały się. Na niską produktywność gospodarstwa oraz słabą jakość gleb i podeszły wiek M. C. wskazali też M. B., S. C. i A. C. Organ podkreślił też, iż zapoznał się z protokołami, które zachowały się z przejęcia gospodarstw innych rolników. Przedstawiony przez Wójta plan przejmowania gospodarstw rolnych na własność Państwa w roku 1976 w gminie [...], zawierał zapis, iż w IV kwartale przewidziano do przejęcia z urzędu gospodarstwo rolne M. C. w M. o pow. 8,11 ha. Reasumując Kolegium stwierdziło, że choć nie doszło do przesłuchania osób przeprowadzających lustrację gospodarstwa M. C., to procedura przejmowania gospodarstw stosowana w gminie, w zestawieniu z zeznaniami byłego jej naczelnika oraz J. R., a także M. B., wskazują, że w rozpatrywanej sprawie mogły wystąpić przesłanki przejęcia gospodarstwa określone w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych (...), a w postępowaniu nadzorczym nie udało się wykazać rażącego naruszenia przepisów tej ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. B. zarzuciła naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. Podniosła, iż organ nie zbadał przesłanek nieważności decyzji ujętych we wniosku, nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 4 października 2007 r. Poczynione przez organ ustalenia w żaden sposób nie odnoszą się do przesłanek zawartych w § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. Podkreśliła również, iż gospodarstwo rolne M. C. nie spełniało, żadnej z przesłanek wymienionych w § 1 pk 1 – 3 ww. rozporządzenia, nie potwierdzają tego też zeznania przesłuchiwanych świadków, a zatem decyzja z 1977 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko co do tego, iż oceniając decyzje w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności nie stwierdziło rażącego prawa skutkującego wzruszeniem decyzji ostatecznej. Wskazało również, że w zaskarżonej decyzji odniosło się do okoliczności podniesionych w wyroku WSA jak również dokonało prawidłowej oceny decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] lipca 1977 r. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. B. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...].10.2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 153 p.p.s.a.; art. 80, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W motywach powtórzyła w istocie zarzuty sformułowane we wniosku do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając, iż nie istniały żadne podstawy do przejęcia działek leśnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego M. C., a samo gospodarstwo nie spełniało przesłanek wymienionych w § 1 rozporządzenia z 26.03.1968 r.. Zarzuciła, iż Kolegium w obu decyzjach nie odniosło się do warunków określonych tym rozporządzeniem lecz poprzestało na ogólnikowym twierdzeniu o "niskim poziomie produkcji rolnej" gospodarstwa, bez odniesienia się do precyzyjnych wskazań tego rozporządzenia, wbrew wskazaniom wyroku WSA w Rzeszowie. Podważyła także zgromadzony materiał dowodowy w postaci zeznań świadków i zarzuciła przypisywanie przez organ tym zeznaniom znacznej wartości dowodowej oraz nieprawidłową ich ocenę. Organ nie odniósł się także do jej zarzutów, które koncentrowały się na przesłankach przejęcia gospodarstwa określonych w prawie materialnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację wskazaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podniosło, iż zarzuty skargi nie są prawdziwe i noszą cechy subiektywne, a także zawierają zarzuty wielokrotnie podnoszone w toczącym się postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie znajduje ponadto zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sprawa była już bowiem przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 141/07 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku. Dokonując tak określonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Po myśli tego przepisu Sąd władny jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach, lub też uchylić zaskarżoną decyzję - tylko wówczas, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2006 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 października 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 141/07 stwierdził naruszenie przepisów postępowania polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zalecił ustalenie składu zespołu przeprowadzającego lustrację przejętego w 1977 r. gospodarstwa rolnego M. C., przesłuchanie w miarę możliwości tych osób oraz F. K. – ówczesnego Naczelnika Gminy [...], w charakterze świadków, a w przypadku braku takiej możliwości – przesłuchanie stron (art. 88 k.p.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję w zakresie wykonania wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 P.p.s.a) stwierdzić wypadnie, że ponownie rozpoznając sprawę organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku Sądu z 4.10.2007 r. Z ustaleń organu wynika, że nie żyje J. P., który w latach 70 – tych XX wieku był instruktorem służby rolnej w gminie [...] i obsługiwał w zakresie swoich czynności miejscowość M. Nie zachowały się też protokoły lustracji gospodarstwa M. C. Przesłuchani w charakterze świadków – F. K. – Naczelnik Gminy [...] we wspomnianym okresie oraz J. R., która uczestniczyła w czynnościach przejęcia lasu należącego do M. C. – opisali procedurę przejmowania gospodarstw, wskazując, że komisja lustracyjna badała stan faktyczny na miejscu, sporządzała protokół zawierający informacje dotyczące stanu budynków, ilości inwentarza. Na podstawie wyników lustracji oraz informacji agronoma o niskiej produkcji gospodarstwa, naczelnik gminy podejmował decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego. Z tych zeznań, jak również dokumentów (załącznik - k. 57) wynika, że sporządzane były plany przejmowania gospodarstw z urzędu i planem takim w 1977 r. objęte było gospodarstwo M. C. Świadek J. R. zeznała, że każdy instruktor rolny miał na swoim terenie plan rozprowadzenia materiału siewnego, nawozów, środków ochrony roślin i w pierwszej kolejności kwalifikowano do przejęcia te gospodarstwa, których właściciele korzystali ze środków ochrony roślin, nie kupowali inwentarza, nie sprzedawali produktów rolnych. Po uzupełnieniu materiału dowodowego i jego ocenie zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 4 października 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] lipca 1977 r., nr [...] w sprawie przejęcia z urzędu na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o łącznej powierzchni 8,11 ha stanowiącego własność M. C., wskazując, że zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w rozpatrywanej sprawie mogły wystąpić przesłanki przejęcia gospodarstwa określone w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych (...), a w postępowaniu nadzorczym nie udało się wykazać rażącego naruszenia przepisów tej ustawy. W tym miejscu podkreślić należy, co zresztą wyeksponował organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2009 r., że decyzje te podjęte zostały w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja ta stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych i taki jej charakter wymaga ścisłej interpretacji przesłanek jej zastosowania. Przesłanki te określone zostały w art. 156 § 1 k.p.a. w pkt 1-7, a jedną z nich jest rażące naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W wyroku z dnia 9.02.2005 r., OSK 1134/04, System orzecznictwa LEX Nr 165717, NSA podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa"(wyrok NSA z dnia 31.01.2006 r., I OSK 883/06 , LEX Nr 299873). Mając na względzie te uwarunkowania stwierdzić należy, że ocena zebranego materiału dowodowego pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. została dokonana przez organ prawidłowo. Nie zostały ujawnione takie dowody, które wskazywałyby na rażące naruszenie prawa przy podejmowaniu decyzji z dnia [...] lipca 1977 r. o przejęciu z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, a ta właśnie okoliczność była przedmiotem postępowania w trybie nadzwyczajnym, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Z tego też powodu nie są zasadne zarzuty skargi wskazujące na niedostateczne wykonanie wytycznych Sądu z wyroku z 4.10.2007 r. , tj. nie ustalenie "zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r.". Z faktu, iż nie zachowały się dokumenty postępowania o przejęcie gospodarstwa M. C. w zamian za rentę nie można wysnuwać wniosku o nieprawidłowościach w tymże postępowaniu , jak wydaje się sugerować skarżąca. Nie sposób także zakwestionować decyzji z 1977 r. z uwagi na jej niesprawiedliwość czy krzywdzący charakter, bowiem okoliczności takie nie zostały przez ustawodawcę wymienione w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 k.p.a. Podobnie fakt, iż podstawą prawną źródłowej decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...].07.1977 r. były restrykcyjne normy ustawodawstwa poprzedniego systemu ustrojowego nie może być sam w sobie przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a jedynie okoliczność, że normy te zostały naruszone w sposób rażący. Biorąc wszystkie te okoliczności pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.