II SA/Rz 217/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.4111/1017/2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 19 października 2023 r. nr GOPS.552.192.5.2023. II SA/Rz 217/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi S.P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 7 grudnia 2023 r. nr SKO.4111/1017/2023 wydana w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy 22 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną B.P. Po jego rozpoznaniu Wójt Gminy [...] decyzją z 19 października 2023 r. nr GOPS.552.192.5.2023 odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Nadto na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny i nie jest on uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. W okolicznościach spawy obowiązek ten dotyczy dzieci wnioskodawcy względem matki (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Nie zachodzi ponadto związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia i jej niepodejmowaniem, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. Po rozpoznaniu odwołania S.P. wskazaną na wstępie decyzją z 7 grudnia 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że w sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca jest mężem osoby wymagającej opieki – B.P., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [....]. W orzeczeniu tym wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 57-go roku życia, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2019 r. SKO nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przypomniało, że wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie w jakim art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Uznało zatem, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą w której ustalono stopień niepełnosprawności u żony odwołującego się stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ dokonał błędnej wykładni ww. przepisu i błędnej wykładni wyroku TK z 21 października 2014 r. Jako niezasadne Kolegium oceniło też stanowisko organu I instancji, że to na dzieciach osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny wobec B.P., a nie na jej mężu. To skarżący jako małżonek w pierwszej kolejności – nie zaś krewni/dzieci osoby wymagającej opieki – jest zobowiązany do świadczenia pomocy i opieki nad współmałżonkiem. To oznacza, że jeżeli małżonek osoby niepełnosprawnej dla właściwego sprawowania pieczy musi zrezygnować z podjęcia pracy zarobkowej to on w pierwszej kolejności uprawniony jest do skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie za niezasadny Kolegium uznało zarzut odwołującego o braku ustalenia czy legitymuje się on orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że posiada on orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc się natomiast do kolejnej przesłanki, tj. rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w taki zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy, SKO wyjaśniło, że ustawa u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może być to opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie lub przez małą część doby. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. SKO zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest sprawowanie przez odwołującego opieki nad żoną, co potwierdza przeprowadzony wywiad środowiskowy, jednak zakres tej opieki ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Wykonywane czynności stanowią podstawowe czynności wynikające z troski jednego małżonka wobec drugiego m. in. przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, umawianie wizyt lekarskich, podawanie leków. Osoba wymagająca opieki może pozostać bez opieki, porusza się samodzielnie, wymagana pomoc przy kąpieli. Świadczona opieka nie wykracza poza zakres zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a jej zakres nie uniemożliwia podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia (choćby w częściowym wymiarze czasu). Wobec takich ustaleń Kolegium uznało, ze brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad żoną. S.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyżej opisaną decyzję. Zwrócił się o ponowne przeprowadzenie postępowania w celu weryfikacji stanu zdrowia jego żony. Dla niego niewyobrażalna jest sytuacja, że przez kilka lat przyznawane mu było świadczenie w związku z opieką nad żoną, a teraz przy braku poprawy stanu zdrowia żony odmawia się mu tego świadczenia. Skarżący wskazał na sytuację na rynku pracy i brak możliwości uzyskania wynagrodzenia pozwalającego na utrzymanie domu, siebie i żony i opłacenie osoby która sprawowałaby opiekę nad żoną w czasie gdy on byłby w pracy. W jego ocenie, wbrew ustaleniom organu, sprawuje nad małżonką stałą i nieprzerwaną opiekę. Aktualnie żona nie jest w stanie samodzielnie egzystować, ma problemy z komunikowaniem się, wysławianiem oraz koncentracją. Okazjonalnie korzysta z pomocy najbliższych członków rodziny. Skarżący podkreślił, że jako osoba sprawująca opiekę nad małżonką posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, nie ma możliwości wykonywania zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. Stan zdrowia małżonki powoduje, że musi on sprawować nad nią stałą, konieczną opiekę co wyklucza podjęcie zatrudnienia. Zdaniem skarżącego przytoczone w uzasadnieniu fragmenty ustaleń dokonanych podczas wywiadów środowiskowych dają niepełny i dość ogólnikowy obraz faktycznej sytuacji osobistej, stanu zdrowia żony i jej niezdolności do samodzielnej, codziennej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Kolegium zwróciło się o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2492 z późn. zm.) kontrola działalności administracji oznacza badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Decyzjami tymi odmówiono przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną B.P. Przy czym organ I instancji odmówił przyznania świadczenia z uwagi na powstanie u B.P. niepełnosprawności po ukończeniu 18 roku życia, w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, istnieje konieczność dokonania oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., czego nie uczynił organ I instancji. Jego błędne stanowisko w tym zakresie zostało zweryfikowane w zaskarżonej decyzji, w której Kolegium prawidłowo uznało, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanej za niekonstytucyjną części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Prawidłowo też Kolegium zweryfikowało błędne stanowisko organu I instancji w zakresie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi sprawującemu opiekę nad drugim małżonkiem, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma również dzieci, przyjmując, że obowiązek świadczenia pomocy i opieki nad współmałżonkiem wynikający z art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, w tym dzieci. Organ II instancji uznał natomiast, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki w powiazaniu ze schorzeniami osoby niepełnosprawnej i ich rodzajem, a także możliwością pozostawania żony skarżącego bez opieki, nie koliduje z podjęciem zatrudniania przez skarżącego. Tym samym przyjął brak związku przyczynowo -skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia czy niepodejmowaniem jakiejkolwiek pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki. W ocenie Sądu wnioski takie są co najmniej przedwczesne i nie znajdują poparcia w zebranym materiale dowodowym. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika na jakie konkretne schorzenia cierpi B.P. W wywiadzie środowiskowym wskazano jedynie przykładowe czynności, jakie skarżący sprawuje w ramach opieki nad swoją żoną. Podał on, że przygotowuje i podaje posiłki, pomaga w ubieraniu się, podaje lekarstwa, wychodzi z nią na spacery, a także pierze, sprząta i robi zakupy, zawozi, asystuje podczas wizyt u lekarza. Żona skarżącego ma problemy z poruszaniem, jest spowolniona ruchowo. W ocenie Sądu, w świetle tych okoliczności nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy, w sposób ogólny przedstawiający charakter sprawowanej opieki, nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy wymiar pomocy udzielanej przez skarżącego uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Organ odwoławczy natomiast nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów, przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad żoną z podjęciem zatrudnienia. Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku orzekających organów, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Ponadto, nawet zawarte w wywiadzie środowiskowym przykładowe wyliczenie nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący nie "wykonuje przy żonie czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych". Sam fakt, że żona skarżącego nie jest chorą przebywająca cały czas w pozycji leżącej, przyjmuje posiłki doustnie czy też nie używa pampersów, nie przesądza o wymiarze opieki i jej intensywności. Jak wskazał WSA w Gdańsku, w wyroku z dnia 12 czerwca 2024 r., II SA/Gd 1060/23, "opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niedolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki ocenić należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Dla uznania opieki za spełniającą kryteria, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). (...) W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy". Sąd podziela wyrażone w tym wyroku poglądy, wskazując na wadliwie przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie postępowanie dowodowe. Należy przypomnieć, że w celu zagwarantowania należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego ustawodawca sformułował szereg zasad, do których przestrzegania zobowiązane są orany administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, który stanie się podstawą zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei, wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, niepubl.), co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7-8, poz. 131). To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności i nie dokonano oceny dowodów we wskazanym powyżej zakresie, co świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach, oceniając zakres sprawowanej opieki, starały się uwypuklić, że żona skarżącego nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi ze strony skarżącego, bowiem jest w miarę samodzielna, nie jest osobą leżącą. Przyjęte stanowisko nie znajduje jednak jednoznacznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak też ustaleń co do charakteru schorzenia B.P. i możliwości samodzielnego jej funkcjonowania. Dla przyjęcia zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że czynności związane z opieką nad niepełnosprawną żoną nie są na tyle absorbujące, by przy należytej organizacji mogły uniemożliwić skarżącemu podjęcie zatrudnienia, należało poczynić wnikliwsze ustalenia w wymienionym zakresie. Z tego powodu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jako niekompletny nie dawał podstaw do wykluczenia związku pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad żoną i w konsekwencji odmowy wnioskowanego świadczenia. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja i decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 19 października 2023 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił obie te decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści niniejszego uzasadnienia.