II SA/Rz 219/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [....] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i odmawiająca M.C. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia tej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2017 r. M.C. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.C., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nr [...] wydanym przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na stałe z zaznaczeniem, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności. Jednocześnie wnioskodawczyni złożyła oświadczenie o rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna przyznanego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] bezterminowo od 1 lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...] uchylił z dniem 1 sierpnia 2017 r. w/w decyzję o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmówił M.C. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką E.C. wskazując, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm. – dalej: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Od w/w decyzji w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odwołanie do SKO w [...] wniosła M.C., w treści wskazując, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylającej z dniem 1 sierpnia 2017 r. decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o przyznaniu M.C. zasiłku dla opiekuna. Powodem stwierdzenia nieważności tej decyzji było jednoczesne zastosowanie przez organ orzekający dwóch odrębnych trybów, tj. orzeczenie na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2017 r. poz. 1257 –dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r., stanowiącego lex specialis w stosunku do pierwszego z powołanych przepisów, co w ocenie Kolegium stanowiło rażące naruszenie tych przepisów. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną odwołaniem decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], odmawiając jednocześnie przyznania M.C. świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia, dlatego też konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...]. Dalej wskazał, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] M.C. aktualnie ma przyznany bezterminowo zasiłek dla opiekuna. Okoliczność ta po stronie osoby sprawującej opiekę, jak również sytuacja, w której na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna wyłącza zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M.C. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła organowi obrazę prawa materialnego, poprzez działanie w sposób mający na celu nieprzyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego i w oparciu o tak postawiony zarzut wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, bądź ewentualnie uchylenie tej decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazani sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej do wydania kwestionowanej decyzji doszło wskutek "manipulacji" Kolegium odnośnie art. 17 ust. 5 u.ś.r. W jej ocenie działanie Kolegium polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] uchylającej decyzję w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku opiekuńczego, było zamierzeniem celowym i doprowadziło w istocie do pozbawienia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 u.ś.r., poprzez przywrócenie jej zasiłku opiekuńczego, z którego świadomie zrezygnowała na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). WSA zobligowany był do uchylenia decyzji wydanych w sprawie ze skargi M.C., bowiem naruszają one przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu, który miał wpływ na ustalony wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż uchylenie przez SKO decyzji organu pierwszej instancji zostało uzasadnione poprzez odwołanie się do treści przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast według art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. SKO w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji wyjaśnia, że po stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] o uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, M.C. posiada bezterminowe prawo do zasiłku dla opiekuna. Prawo do tego rodzaju zasiłku w świetle powołanych wyżej regulacji wyłącza zaś możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. WSA nie podziela takiego sposobu interpretacji materialnoprawnych przepisów u.ś.r. Składu orzekający Sądu przyjmuje za własne stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 kwietnia 2018 r., o sygn. I OSK 82/18, opubl. w CBOSA, gdzie stwierdzono : Nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. W związku z powyższym należało zważyć, iż w aktach administracyjnych znajduje się pisemne oświadczenie M.C. (pochodzące z daty : 1 sierpnia 2017 r.), z którego jednoznacznie wynika, iż skarżąca rezygnuje z przysługującego jej zasiłku dla opiekuna. Również w odwołaniu skarżąca potwierdziła chęć rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, zaznaczając jednocześnie że została pouczona o konieczności rezygnacji z tego zasiłku przez pracowników urzędu gminy. W tych okolicznościach wymagane było wyeliminowanie z obrotu prawnego, czy też wygaszenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, aby zrealizować wolę strony pozytywnego dla niej rozpoznania żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne jakimi jest zasiłek dla opiekuna, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane - jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, tym bardziej że strona złożyła jednoznaczne oświadczenie o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, co nie zostało przez SKO dostrzeżone w jego działaniach orzeczniczych. Sąd nie podziela poglądu, że dla rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - w analizowanej konfiguracji - niezbędna jest uprzednia eliminacja z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna powinna nastąpić dopiero po ewentualnym pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Z tych przyczyn SKO w sposób nieprawidłowy zastosowało w niniejszej sprawie przytoczone już wyżej przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, pkt 5 u.ś.r., co miało wpływ na odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a także na błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na zreformowaniu decyzji organu pierwszej instancji. Jako niezgodną z prawem należało ocenić także decyzję Wójta Gminy [...], który odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej uzasadnił brakiem możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – matki skarżącej E.C. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia oparto więc na błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zaprezentowana przez Wójta Gminy [...] interpretacja powołanego przepisu u.ś.r. nie uwzględnia należycie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13. Otóż tym wyrokiem TK orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie treści w nim ujętej. Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, a oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu TK stanowi przejaw bezpośredniego stosowania Konstytucji. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunał wskazał, że stosowanie w dotychczasowym brzmieniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca, bądź nie podejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (jak w niniejszym przypadku), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (tak też NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej - jak już wyżej wskazano - Sąd nie może nie brać pod uwagę (patrz wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2018 r, sygn. akt III SA/Kr 1484/17, CBOSA). Z tych powodów, organy rozpoznając wniosek strony skarżącej miały obowiązek zbadać, czy wnioskodawczyni spełniała warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi, co powinno polegać na uchyleniu bądź wygaszeniu decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna dopiero w przypadku przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto należy też ustalić stan faktyczny sprawy niezbędny do oceny zaistnienia wszystkich przesłanek wymaganych przez ustawodawcę do nabycia uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, biorąc pod uwagę przedstawioną ocenę prawną odnośnie sposobu wykładni oraz stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.