II SA/Rz 221/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant Specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Y. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Y. K. kwotę 168 (sto sześćdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Y. K. – zwanego dalej skarżącym, od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 4 200 zł, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W stanie faktycznym sprawy, w dniu 2 marca 2021 r., na przejściu granicznym w [...] dokonano kontroli ciągnika samochodowego marki Man o nr rej. [...], ciągnącego naczepę o nr rej. [...]. Zespołem pojazdów, którego masa całkowita przekraczała 3,5 tony kierował M.K., a przejazd z Ukrainy do Polski realizowany był na rzecz skarżącego, jako przedsiębiorcy przewozowego. W wyniku kontroli pojazdu stwierdzono następujące nieprawidłowości, tj. naruszenie obowiązków i warunków przewozu drogowego: 1) niespełnienie wymogu dzielonego dziennego odpoczynku – skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny; analiza danych z karty kierowcy, po uwzględnieniu zdarzeń i błędów, takich jak przerwa napięcia wykazała, iż 12 lutego 2021 r. o godz. 5:45 kierowca rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w trakcie którego powinien był odebrać nieprzerwany dzienny odpoczynek w dwóch częściach, wynoszący co najmniej 3 i 9 godzin, tymczasem kierowca odebrał prawidłowo jedynie pierwszą część odpoczynku, natomiast drugą część odpoczynku odebrał w wymiarze 8 godzin i 51 minut. tj. od godz. 20:54 tego dnia do 5:45 13 lutego 2021 r. – to oznacza skrócenie czasu wymaganego odpoczynku o 9 minut, co stanowi naruszenie art. 92 a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 180 z późn. zm., zwanej dalej u.t.d.) w zw. z lp. 5.6.1 załącznika nr 3 do tego aktu, za co na podstawie tych przepisów nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 100 zł, 2) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - w tym zakresie organ stwierdził, że kierowca M.K. 17 lutego 2021 r. o godz. 8:56 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien był odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek – w tym czasie odebrał on jednak jedynie godzinę i 38 minut odpoczynku, od 16:26 do 18:04, skracając dzienny czas odpoczynku o 7 godzin i 22 minuty; podczas kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu – za przedmiotowe uchybienie stanowiące naruszenie art. 92 a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ut.d. w zw. z lp. 5.7.1, lp 5.7.2. i lp. 5.7.3 wymierzono skarżącemu karę w wysokości 3 800 zł, wyliczoną jako suma kar za naruszenia wyszczególnione w wyżej wymienionych przepisach – jeden raz do jednej godziny - 150 zł, jeden raz od powyżej jednej godziny do 2 godzin – 350 zł i powyżej 2 godzin – sześć razy po 550 zł, 3) skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - w tym zakresie organ stwierdził, że kierowca M.K. 25 lutego 2021 r. o godz. 23:06 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien był odebrać minimum 11-godzinny nieprzerwany odpoczynek; w tym czasie kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 15 minut odpoczynku, tj. od godziny 13:51 dnia 26 lutego 2022 r. do 23:06 tego dnia, co oznacza, że skrócił regularny dzienny czas odpoczynku o godzinę i 45 minut, nie przedstawiając dokumentu uzasadniającego odstąpienie od norm czasu prowadzenia pojazdu, co stanowi uchybienie stanowiące naruszenie art. 92 a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ut.d. w zw. z lp. 5.5.1, lp. 5.5.2, za co wymierzono karę wynoszącą łącznie 300 zł, na która składa się kara w wysokości 100 zł, za skrócenie czasu regularnego odpoczynku o okres do jednej godziny – 100 zł, a także o czas od jednej do 2 godzin i 30 minut – tj. 200 zł. Organy zauważyły, że na sporządzonych wydrukach, jako przyczynę odstępstwa od norm czasu pracy, kierowca, w dniach 12-17 lutego 2021 r., wskazał utrudnienia związane z przekraczaniem granicy państwowej, zaś 18 lutego 2021 r. dojazd do parkingu. Organy nie uznały tych wyjaśnień podkreślając, że przewoźnikowi znane są procedury związane z przekraczaniem granicy, a także czas oczekiwania na przejściu. Te okoliczności bowiem winny być, ich zdaniem, wzięte pod uwagę jeszcze na etapie planowania podróży. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono także, że kontrolowany kierowca, w trakcie kontroli, nie okazał wydruków z tachografu, wskazujących przyczynę wykonywania przewozów z naruszeniem przepisów regulujących czas pracy kierowcy i obowiązkowe odpoczynki. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W tym zakresie uznał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a ustalenia kontrolne nie budziły wątpliwości. W sposób odpowiedni, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, oceniono także zebrany materiał dowodowy. W sprawie nie stwierdzono również podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary za poszczególne naruszenia, które zostały ściśle określone w załączniku nr 3 do u.t.d. Wnosząc skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się o jej uchylenie, uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 92 a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1 u.t.d. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli, 2) art. 7 oraz art. 8 107 § 3 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) przez niepodjęcie działań przez organ I instancji, zmierzających do dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, 3) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprawy, na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego, 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a poprzez wydanie decyzji w sytuacji, w której stan sprawy budził wątpliwości i nie został należycie ustalony przez organ. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przewoźnik nie może przewidzieć problemów z przekroczeniem granicy, trwających nie kilka godzin lecz kilka dni. Zaznaczono również, iż nie wiadomo, w jaki sposób przewoźnik mógłby zaplanować przekroczenie granicy. Skarżący zarzucił, że nie wie na jakiej podstawie przyjęto, iż wydruki uzasadniające odstąpienie od norm pracy musi przedstawić kierowca, a nie mogą być one przedłożone w trakcie postępowania. Odnośnie wysokości wymierzonych kar skarżący podkreślił, że ich sumowanie, w sposób taki, w jaki dokonano tego w przedmiotowej sprawie, nie powinno mieć miejsca. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W kwestii sumowania kar cząstkowych organ stwierdził, że jest to uzasadnione tym, że wystąpiło jedno naruszenie, a wysokość kary uzależniona jest od rozmiarów stwierdzonego naruszenia. Przekroczenie kolejnego progu oznacza zwiększenie rozmiarów naruszenia i konieczność poniesienia kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kwestionując legalność zaskarżonej decyzji, dotyczącej wymierzenia kary za naruszenie przepisów u.t.d., skarżący sformułował liczne zarzuty, odnoszące się zarówno do mających miejsce, w jego ocenie, uchybień, zarówno regulacjom prawa materialnego, jak i procesowego. Analiza przedmiotowych zarzutów, zgodnie z ich literalnym brzmieniem, prowadzi do wniosku, że autor skargi przede wszystkim koncentruje się na kwestiach procesowych, związanych z mającymi miejsce, jego zdaniem, nieprawidłowościami w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności okolicznościami powodującymi przekroczenie wymaganych okresów odpoczynku kierowcy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami. W tym aspekcie skarżący zarzuca organom niezebranie odpowiedniego materiału dowodowego, a także niewłaściwą, bo wybiórczą ocenę tych dowodów, które zostały zgromadzone. Odnosząc się do tych stwierdzeń zaznaczyć należy, że brak jest podstaw do uznania ich zasadności, gdyż stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami, jakie w tym zakresie statuują przepisy K.p.a. W okolicznościach sprawy, w sposób prawidłowy ustalono, na podstawie niebudzących wątpliwości, co do ich wiarygodności, dowodów (chodzi tu przede wszystkim o protokół kontroli), że doszło do przekroczenia wymaganych okresów odpoczynku kierowcy, a przekroczenia te nie były uzasadnione okolicznościami, na które przewoźnik nie miał wpływu. Jak słusznie bowiem zauważono w zaskarżonej decyzji, przedłużony czas oczekiwania na odprawę graniczną nie jest okolicznością której nie sposób przewidzieć. Zdarza się to bowiem stosunkowo często, dlatego planując przejazd przewoźnik, trudniący się zawodowo świadczeniem tego rodzaju usług, winien to uwzględnić. Przedłużony okres oczekiwania na odprawę graniczną nie jest także przejawem działania siły wyższej, której efekty byłby całkowicie niezależne od skarżącego. Skarżący nie wykazał również, że wydłużenie czasu oczekiwania mogło mieć związek z podjęciem jakich nadzwyczajnych kroków czy decyzji przez organy państwowe, na które nie tylko nie miał on żadnego wpływu, ale nie mógł ich także przewidzieć. W tym względzie zaznaczyć należy, że obowiązujące przepisy przewidują możliwość odstąpienia, w nadzwyczajnych sytuacjach, od norm czasowych, obowiązujących w zakresie wymaganego od kierowców czasu odpoczynku, jednakże każdorazowo musi to być odnotowane na wydrukach z tachografów albo planie pracy kierowcy. W kwestii nieodnotowania na wykresówce przyczyn przekroczenia wymaganych okresów odpoczynku stwierdzić należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, co sugeruje skarżący, że brak ten może zostać uzupełniony w późniejszym terminie. Zgodnie bowiem z wymogami, wynikającymi z art. 12 Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm.) musi to być odnotowane przez kierowcę, w trakcie przejazdu, ewentualnie nie później niż do momentu przybycia do miejsca pozwalającego na postój. Dlatego nie ma możliwości późniejszej konwalidacji przedmiotowego braku. Formułując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa formalnego skarżący ograniczył się w zasadzie do przytoczenia obowiązujących w tym zakresie przepisów K.p.a., a także wynikających z nich reguł rządzących postępowaniem administracyjnym, nie wskazując szczegółowo w czym przejawiało się uchybienie tym normom na gruncie przedmiotowej sprawy. W związku z tym, tego rodzaju zarzuty uznać należy za gołosłowne. Skarżący na zasadzie prostego zaprzeczenia twierdzeniom organów dąży do wykazania niezasadności poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, co jednak nie stanowi wystarczającej podstawy do zaakceptowania jego wniosków. Podstawą do zakwestionowania legalności konkretnej decyzji administracyjnej, może być bowiem jedynie jednoznaczne stwierdzenie naruszenia przez organ administracji przepisów, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tego rodzaju zależności nie sposób więc domniemywać, ani wywodzić jej istnienia z luźnych sugestii strony. Tak samo, jeżeli chodzi o kwestie związane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uznania zasadności tego rodzaju zarzutów skarżącego, odnoszących do podstaw nałożenia kary. Rozstrzygającym sprawę organom nie można bowiem zarzucić bezpodstawnego zastosowania art. 92 a ust. 1, ust. 3, ust. 6 i ust. 7 pkt 1 u.t.d. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, sam fakt wystąpienia naruszeń przepisów u.t.d., co do wymaganego od kierowcy czasu odpoczynku, jak również ich okoliczności nie budzą wątpliwości. W tej więc sytuacji zaistniały przesłanki do nałożenia na skarżącego kar, jako że brak było przesłanek do odstąpienia od tego. Wynika to zaś z tego, że nie stwierdzono żadnych okoliczności, które świadczyłyby o tym, że uchybienia te wynikały z uwarunkowań, za które skarżący nie ponosi odpowiedzialności. Nie sposób jest także stwierdzić, że skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, zapobiegającą wystąpieniu tego rodzaju naruszeń, z jakimi mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. O ile samo nałożenie kar, tj. jej konieczność ich wymierzenia za poszczególne uchybienia, wskazane w zaskarżonej decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od ich zastosowania w każdym z trzech analizowanych przypadków, nie może budzić wątpliwości, to już ich wysokość, w dwóch przypadkach, budzi uzasadnione zastrzeżenia. Chodzi tu o skrócenie dziennego skróconego okresu odpoczynku o 7 godzin i 22 minuty, co miało miejsce 17 lutego 2021 r., a także skrócenie regularnego czasu odpoczynku o godzinę i 45 minut, w dniu 25/26 lutego 2021 r. W obu tych przypadkach wymierzając kary za oba te naruszenia, kierując się art. 92 a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.t.d. w zw. z lp. 5.7.1, lp 5.7.2. i lp. 5.7.3 i art. 92 a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 ut.d. w zw. z lp. 5.5.1, lp. 5.5.2 organy dokonały zsumowania kar jednostkowych, właściwych dla poszczególnych, jednostkowych przedziałów czasowych naruszeń, odnoszących się do poszczególnych okresów skróconego czasu odpoczynku. Rozstrzygające sprawę organy uznały, że skoro w analizowanym przez nie przypadku, kierowca skarżącego skrócił czas regularnego dziennego odpoczynku, o godzinę i 45 minut, to kara za to winna stanowić sumę kar za przekroczenia zawierające się w tym przedziale czasowym, tj. kary przewidzianej za skrócenie okresu odpoczynku do 1 godziny i kary za skrócenie okresu odpoczynku od 1 godziny do 2 godzin. Podobnie w przypadku przekroczenia wymaganego dziennego skróconego okresu odpoczynku o 7 godzin i 22 minuty, kara winna stanowić sumę naruszeń za skrócenie okresu odpoczynku do jednej godziny, skrócenie czasu odpoczynku o okres od jednej godziny do 2 godzin i za czas przekraczający 2 godziny. Stanowisko takie nie znajduje jednak uzasadnienia w przepisach u.t.d., a zwłaszcza jego załączniku nr 3, lp. 5.5 i lp. 5.7, który różnicuje wysokości kar, stosując ich progresywne stawki, w zależności od stwierdzonego czasu skrócenia dziennego odpoczynku. Skoro w przypadku skarżącego stwierdzono skrócenie czasu dziennego skróconego odpoczynku o 7 godzin i 22 minut, to wysokość kary za to naruszenie winna wynosić 3 300 zł (6 x 550 zł), tak jak to przewiduje lp. 5.7.3 załącznika nr 3. W tej kwocie wyczerpuje się więc wymiar kary. Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku kary za skrócenie regularnego dziennego odpoczynku. Jego skrócenie o godzinę i 45 minut wyczerpuje znamiona naruszenia z lp. 5.5.2, za co przewidziano karę w wysokości 200 zł. Organ w tym wypadku nie mógł zwiększać dolegliwości o kwotę 100 zł, przewidzianą w lp. 5.5.1, za naruszenie związane z przekroczeniem czasu regularnego odpoczynku o czas do jednej godziny. W obu analizowanych przypadkach, objętych regulacjami załącznika nr 3, pkt 5.5 i 5.7, wysokości kary za naruszenia wskazane w ich pkt 2, konsumują te objęte pkt 1. Wynika to z wysokości samej kary za naruszenia o odpowiednio dłuższym czasie trwania, od tych wskazanych w pkt 1, a także wysokości tychże kar. Nieco odmienna sytuacja dotyczy przypadków z pkt 3, obu kategorii naruszeń, gdzie wprawdzie wyraźnie określono, że przewidziane w tych pkt wysokości kar dotyczą przekroczeń o czas powyżej 2 godzin, oraz 2 godzin i 30 minut, niemniej jednak inaczej zdefiniowano wysokość kar. Te są bowiem naliczane w kwocie odpowiednio wyższej, znacząco przekraczającej wysokość kar w dwóch poprzednich przedziałach (odpowiednio 550 zł (lp. 5.7.3) i 350 zł (lp. 5.5.3)), niemniej jednak inny jest sposób ich naliczania. Mianowicie nalicza się je nie od całego czasokresu naruszenia, ale za każda godzinę przekroczenia ponad 2 oraz 2 godziny i 30 minut. Może to rodzić pewne wątpliwości co do tego czy kwoty tych kar zawierają sankcję za każda godzinę naruszenia. W tym jednak względzie stwierdzić należy, że sama wysokość sankcji, konsumuje te przewidziane za przekroczenia czasu odpoczynku, o których mowa w lp. 5.5 i lp. 5.7, w ich pkt 1-2,, choć nie wszystkie godziny przekroczenia są bezpośrednio uwzględniane przy wyliczeniu wysokości kary. Poza tym, w przepisach u.t.d. oraz jej załączniku nr 3 brak jest podstaw do sumowania kar. Nawet więc w razie wątpliwości, co do sposobu wyliczania kary za naruszenia wskazane w pkt lp. 5.5.3 i 5.7.3, załącznika nr 3 do u.t.d., podstaw prawnych do sumowania kar nie można domniemywać. Postawa do wymierzenia sankcji konkretnemu podmiotowi musi bowiem jednoznacznie wynikać z pozytywnej regulacji powszechnie obowiązującego prawa. Brak jest w przepisach u.t.d. podstaw do sumowania kar jednostkowych, przewidzianych na skrócenie dziennego czasu odpoczynku, o okresy zawierające się w długości stwierdzonego skrócenia. Przedmiotowego sumowania nie można także tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, w celu osiągnięcia odstraszającego ich celu, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia 561/2006, gdyż po pierwsze, państwa członkowskie mogą osiągnąć ten cel, poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar, za poszczególne okresy skrócenia, a poza tym, kumulatywne wymierzanie kar, mogące prowadzić do tego celu, musiałoby mieć konkretną podstawę prawną. Tej jednak nie sposób stwierdzić, wobec czego przyjąć należy, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami prawniczej argumentacji, że mniejszej skali przekroczenia czasowe, dotyczące wymaganego dziennego czasu odpoczynku, zawierają się w większym – właściwym jej przedziale, dlatego w tym wypadku właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla tego rzeczywistego okresu przekroczenia. Tak więc jedno stwierdzone naruszenie w tym zakresie podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego punktu) załącznika nr 3 do u.t.d. W kwestii braku podstaw do sumowania kar wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach: z 21 kwietnia 2022 r., sygn. II GSK 2167/21, z 26 listopada 2021 r., sygn. II GSK 1738/21, 1 marca 2022 r., sygn. II GSK 1316/20 (wszystkie dostępne w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sumowanie kar za naruszenia z lp. 5.5 i lp. 5.7 załącznika nr 3 do u.t.d. nastąpiło więc z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, wobec czego Sąd, kierując się art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. W tym miejscu zaznaczyć jedynie należy, że choć w pozostałym zakresie, niedotyczącym kwestii skrócenia dziennego okresu odpoczynku, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, to Sąd nie miał możliwości uchylenia w części przedmiotowego rozstrzygnięcia, w którego treści, wymierzono skarżącemu jedną karę, łącznie za wszystkie uchybienia. Rozstrzygając ponownie sprawę organ przyjmie więc kary za skrócenie dziennego regularnego okresu odpoczynku oraz skróconego dziennego odpoczynku, które są niewątpliwe, w wysokości właściwej dla stwierdzonego czasu skrócenia (zgodnie z lp. 5.7 pkt 3 i lp. 5.5 pkt 2 załącznika nr 3 do u.t.d.), bez sumowania wysokości kary z ich stawkami przewidzianymi dla krótszych okresów skrócenia okresów odpoczynku, w nich się zawierających. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego, na rzecz skarżącego, kwotę 168, tytułem zwrotu kosztów postępowania.