II GSK 2167/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 701/21 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 701/21 - po rozpoznaniu skargi M.Z na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym - w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt. 2 orzekł o kosztach postępowania. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, dalej: ustawa o transporcie drogowym) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] października 2020 r. nałożył na M.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Transportowo-Handlowo-Usługowe M.Z. karę pieniężną w wysokości 2 950 zł za naruszenia stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym związanej z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt. 22 ustawy o transporcie drogowym w okresie od dnia [...] grudnia 2019 r. do [...] kwietnia 2020 r. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono następujące naruszenia – obwarowane sankcją karną: 1) art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 5.11.1. zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w związku z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, o czas nie przekraczający 30 minut; za to przekroczenie wymierzono skarżącemu karę w wysokości 100 zł.; 2) art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 5.11.1. zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w związku z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, o czas nie przekraczający 30 minut; za to przekroczenie wymierzono skarżącemu karę w wysokości 100 zł.; 3) art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 5.11.1. zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w związku z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, o czas nieprzekraczający 30 minut; za to przekroczenie wymierzono skarżącemu karę w wysokości 100 zł.; 4) art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 5.7 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w związku ze skróceniem wymaganego okresu skróconego odpoczynku dziennego, zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej, o czas nieprzekraczający 1 godzinę – za co wymierzono karę w wysokości 150 zł, o czas przekraczający 1 godzinę, ale nieprzekraczający 2 godzin – za co wymierzono karę w wysokości 350 zł, za rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin – za co wymierzono karę w wysokości 550 zł, co oznacza skrócenie odpoczynku o 2 godziny i 13 minut – łącznie 1050 zł.; 5) art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 1.5 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7 a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym 28-dniowym terminie – za co wymierzono skarżącemu karę w wysokości 800 zł.; 6) art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 1.5 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7 a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym 28-dniowym terminie - za co wymierzono skarżącemu karę w wysokości 800 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy o transporcie drogowym Lp. 1.5, Lp. 5.7, Lp. 5.11 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58 ze zm.), art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 Rozporządzenia (WE) m 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - wskazał, że ustalenia faktyczne poczynione w odniesieniu do wszystkich naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym, zostały dokonane w sposób prawidłowy i brak jest podstaw do ich kwestionowania, co skutkowało nałożeniem kar pieniężnych. Przechodząc do analizy wysokość kar nałożonych na skarżącego, WSA wskazał, że powziął wątpliwość, jedynie co do wysokości kary wymierzonej za skrócenie wymaganego dziennego czasu odpoczynku. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skrócenie to wyniosło 2 godziny i 13 minut, (czego skarżący nie kwestionował). Podstawą do wymierzenia kary w tym wypadku stanowił przepis Lp. 5.7 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym za skrócenie czasu odpoczynku, o czas do 1 godziny, wiąże się z karą w wysokości 150 zł (pkt 1), skrócenie o czas powyżej 1 godziny, ale nieprzekraczający 2 godzin – 350 zł (pkt 2), a w przypadku skrócenia czasu odpoczynku powyżej 2 godzin, przewidywana kara wynosi 550 zł (pkt 3). WSA uznał za niezgodne z przepisami ustawy o transporcie drogowym a zwłaszcza z zał., nr 3, Lp. 5.7, stanowisko organu, że skoro w analizowanym przypadku, kierowca skarżącego skrócił czas dziennego odpoczynku, o 2 godziny i 13 minut, to kara za to naruszenie winna stanowić niejako sumę kar za przekroczenia zwierające się w tym przedziale czasowym, a więc kwot: 150, 350 i 550 zł, przewidzianych za poszczególne naruszenia, tj. skrócenie czasu odpoczynku o czas do 1 godziny, powyżej jednej godziny do 2 godzin oraz o czas przekraczający 2 godziny. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że brak jest w przepisach ustawy o transporcie drogowym podstaw do sumowania kar jednostkowych, przewidzianych za skrócenie dziennego czasu odpoczynku, o okresy zawierające się w długości stwierdzonego skrócenia. Przedmiotowego sumowania w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można także tłumaczyć koniecznością zapewnienia skuteczności i proporcjonalności kar, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z rozporządzenia 561/2006, państwa członkowskie mogą osiągnąć cel odstraszający, poprzez odpowiednie (progresywne) określenie stawek kar, za poszczególne okresy skrócenia, a poza tym, kumulatywne wymierzanie kar, które również może prowadzić do tego celu, musiałoby mieć konkretną podstawę prawną. Tej jednak nie sposób stwierdzić, wobec czego WSA uznał, że zgodnie z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami prawniczej argumentacji, mniejszej skali przekroczenia czasowe, dotyczące wymaganego dziennego odpoczynku, zawierają się w większym – właściwym jej przedziale, dlatego w tym wypadku właściwa jest stawka kary, przewidziana właśnie dla tego rzeczywistego okresu przekroczenia i podlega kwalifikacji wyłącznie do jednej pozycji (określonego jej punktu) zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym WSA uznał, że wysokość wymierzonej skarżącemu kary za skrócenie wymaganego dziennego okresu odpoczynku, o 2 godziny i 13 minut, w wysokości 1 050 zł - która to kwota jest sumą kar za naruszenia tego czasu o krótsze okresy - stanowiła naruszenie art. 92a ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 5.7 zał. nr 3, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 176 p.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z Lp. 5.7.1, Lp. 5.7.2, Lp. 5.7.3 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 92a ust. 1, ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. i w zw. z art. 4 lit. f i g, art. 8 ust. 1 i 2 oraz pkt 26 preambuły rozporządzenia z dnia 15 marca 2006 r. nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE.L Nr 102, str. 1, dalej: rozporządzenie nr 561/2006), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji stwierdzenia skrócenia dziennego czasu odpoczynku w wymiarze 2 godz. i 13 min. nie ma podstaw do jednoczesnego nałożenia kary w wysokości 150 zł (Lp. 5.7.1 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.) oraz kary 350 zł (Lp. 5.7.2 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym), a jedynie kary w wysokości 550 zł (za Lp. 5.7.3 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym) podczas gdy literalna, celowościowa i funkcjonalna wykładnia powołanych przepisów prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 5.7.1 i Lp. 5.7.2 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie mimo, że na podstawie Lp. 5.7 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 1 050 zł (na którą składa się kara w wysokości 150 zł - Lp. 5.7.1; 350 zł - Lp. 5.7.2; 550 zł - Lp. 5.7.3), bowiem przyjęcie za Sądem pierwszej instancji, że w przypadku ukarania za naruszenie Lp. 5.7.3 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie nakłada się również kary na podstawie Lp. 5.7.1 i Lp. 5.7.2 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, prowadziłoby to do braku ukarania za wszystkie dające się sklasyfikować naruszenia co jest sprzeczne z treścią art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w którym mowa o karze za każde stwierdzone naruszenie. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. M.Z. nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Rozpoznając sprawę w tych granicach skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z podstaw kasacyjnych, wskazanych w obu punktach petitum środka zaskarżenia, wynika, że skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego - i to zarówno przez błędną ich wykładnię (czyli mylne zrozumienie wskazanych norm prawnych) jak i przez ich niewłaściwe zastosowanie. Mając na uwadze, że uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji - co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej - dostrzec trzeba, że wobec braku zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) dla oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego wiążący jest stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji przy wyrokowaniu. Ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wymaga też uwagi, że z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że oba zarzuty pozostają w związku funkcjonalnym, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Zarzuty te dotyczą naruszenia przepisów Lp. 5.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego integralną część ustawy, który zawiera wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń. Wskazana wyżej Lp. 5.7 stanowi, że w przypadku skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: 1) o czas do 1 godziny - ustawodawca przewidział karę pieniężną wysokość kary 150 zł, 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin - wysokość kary wynosi 350 zł, 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin - wysokość kary to 550 zł. Ustawodawca określił zatem znamiona naruszeń/skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego, posługując się w Lp. 5.7 pkt 1-3 takimi sformułowaniami jak: "o czas do [...]", "o czas powyżej [...] do [...]" i "o każdą rozpoczętą godzinę powyżej [...]". Taki sposób redakcji przytoczonych przepisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnia przyjęcie, że w skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego określonego w Lp. 5.7 pkt 3 mieści się naruszenie z Lp. 5.7 pkt 2, zaś w naruszeniu opisanym w Lp. 5.7.2 mieści się czyn z Lp. 5.7.1. Tym samym w przypadku nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku ze stwierdzeniem naruszenia opisanego w Lp. 5.7 pkt 3 załącznika nr 3 do tej ustawy, za "współukarane" uznać należy naruszenia skrócenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego z Lp. 5.7 pkt 2 i 1. Podzielić należy pogląd, że w tego typu sytuacjach (w naruszeniach zawierających w sobie czyny "współukarane") nie dochodzi do realnego zbiegu naruszeń. Nie ma więc uzasadnienia nakładanie kar za każdy z czynów przewidzianych w Lp. 5.7 pkt 1-3 z osobna. Treść omawianych przepisów świadczy o tym, że nie mogą one stanowić podstawy prawnej do sumowania kar, szczególnie, że z treści powoływanego załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika, że wagę trzech naruszeń wskazanych w Lp. 5.7 ustawodawca ocenił odmiennie. Te same okoliczności nie mogą stanowić naruszenia różnych deliktów, co do naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, w szczególności - jak w tej sprawie - skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego. Przekroczenie progu przewidzianego dla poszczególnego naruszenia powoduje jedynie uruchomienie kolejnej wyższej, narastającej sankcji, nie skutkuje zaś sumowaniem sankcji. Dodawanie kar, przewidzianych w Lp. 5.7 pkt od 1 do 3 wskazanego załącznika do ustawy o transporcie drogowym prowadziłoby do - nieuprawnionego w świetle przepisów prawa - kilkukrotnego sankcjonowania jednego naruszenia. Takie działanie, oparte na odmiennym rozumieniu regulacji zawartych w Lp. 5.7, ocenić należy jako sprzeczne z pkt 26 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. - w myśl którego (w istotnym dla sprawy zakresie): Państwa Członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie, a kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zauważyć, że kara za poszczególne - określone Lp. 5.7 pkt 1-3 powołanego załącznika - naruszenia wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego rośnie w zależności od czasu o jaki doszło do skrócenia czasu tego odpoczynku i jest uzależniona od wagi naruszenia. Nie można więc skutecznie zarzucać, że omawiane regulacje nie spełniają postulatu proporcjonalności i odstraszającego waloru kar. Zaprezentowany pogląd, co do rozumienia przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, przesądzający o braku podstaw prawnych do sumowania sankcji przewidzianych Lp. 5.7 – jak i w regulacjach analogicznych - jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. II GSK 1738/21 czy wyrok z 21 kwietnia 2022 r. w sprawie II GSK 2060/21 i powołane tam orzeczenia - https://cbois.nsa.gov.pl/). Mając na uwadze dotychczasowe rozważania za chybiony NSA uznał - wskazany w podstawach kasacyjnych - zarzut naruszenia pkt 26 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak wyjaśnienia, w czym przejawiać miało się naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 4 lit. f i g rozporządzenia (WE) nr 562/2006 (zawierającego definicje "odpoczynku" i "dziennego okresu odpoczynku" oraz art. 8 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia (regulującego kwestię wymogu korzystania przez kierowcę z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku i zawierającego wyjaśnienie kiedy okres odpoczynku uznaje się za skrócony). Przypomnienia wymaga zatem, że - wobec zasady związania NSA skargą kasacyjną - brak uzasadnienia sformułowanego zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowiąc istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która uniemożliwia odniesienie się do zarzutu. Biorąc pod uwagę niekwestionowany w sprawie stan faktyczny, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieprawidłowe ustalenie wysokości kary pieniężnej - za niesporne skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego określonego - jest wynikiem błędnej wykładni Lp. 5.7 pkt 1 - 3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a skarga kasacyjna powyższego skutecznie nie podważa. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.