II SA/Rz 222/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. i M.K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej WINB, z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty, wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." Z akt administracyjnych sprawy wynika, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2010 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...], zwanego dalej PINB, wykazała, że na działkach o nr ewid. 647 i 648 w T. przy budynku warsztatu samochodowego zostało wykonane, bez pozwolenia na budowę, zadaszenie (wiata) o wymiarach 8,2 m x 13,60 m o konstrukcji szkieletowej stalowej - zakotwiczonej w fundamentach betonowych, pokryte i obłożone z dwóch stron blachą trapezową na wiązaniach stalowych. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nakładającą na J. i M.K. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zrealizowanego budynku usługowego warsztatu samochodowego (wiaty) na działkach nr 647 i 648 w T. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] nakazującą J. i M.K. rozbiórkę wiaty na działkach nr 647 i 648 w T. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 5/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił ww. decyzje organu I i II instancji oraz postanowienie PINB oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wzywające J. i M.K. do przedłożenia w terminie do 30 czerwca 2011 r. projektu budowlanego wiaty. Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, jednakże kwestią, która w tym przypadku przesądziła o uwzględnieniu skargi było zakwalifikowanie przedmiotu sprawy. Sąd uznał, że dowody zalegające w aktach sprawy pozwalają przyjąć, że sporny obiekt jest wiatą w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nie można go zakwalifikować jako budynku, z uwagi na fakt, że z dwóch stron nie posiada on przegród budowlanych. Przyjęcie określonej kwalifikacji obiektu budowlanego ma istotne znaczenie tak dla trybu prowadzonej tzw. legalizacji oraz wysokości opłaty legalizacyjnej. Sąd wskazał, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku PINB wyda postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 lub art. 49b ust. 2 ustawy uzasadniając wybór określonego trybu legalizacji samowoli budowlanej charakterem obiektu i treścią przepisów ustawy. W postanowieniu tym nałoży na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W zależności od reakcji skarżących na to wezwanie podejmie właściwą decyzję. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1595/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną WINB od wskazanego wyżej wyroku wskazując, iż zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej do Sądu decyzji było przedwczesne przesądzenie przez organ odwoławczy, iż sporny obiekt budowlany nie jest wiatą a jest budynkiem. Wobec sporu co do kwalifikacji tego obiektu i braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ustalenie to było przedwczesne i mogło mieć negatywny wpływ na dalszy bieg postępowania. Zdaniem NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie przesądził ostatecznie ani kwalifikacji prawnej tego obiektu, ani ewentualnego trybu jego legalizacji. Stwierdzenia takie w rozpoznawanej sprawie byłyby przedwczesne wobec braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowo dokonanych ustaleń. Rozpatrując kolejny raz sprawę samowoli budowlanej PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust.2 ustawy wstrzymał roboty budowlane i jednocześnie nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 1 kwietnia 2014 r. Wobec ich nieprzedłożenia PINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] nakazał J. i M.K. rozbiórkę samowolnie dobudowanej wiaty. Następnie WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2014 r., postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. Rozpatrując sprawę ponownie PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem że dnia [...] lipca 2014 r. znak: j.w. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do zalegalizowania samowolnie dobudowanego obiektu w terminie do dnia 30 sierpnia 2014 r. Wobec ich nieprzedłożenia PINB decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] nakazał J. i M.K. rozbiórkę dobudowanej wiaty wskazując, że nakaz podlega wykonaniu z chwilą uprawomocnienia się decyzji. Organ uzasadniając swoje rozstrzygniecie wyjaśnił, że przedmiotowa wiata jest obiektem budowlanym, na którego realizację było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, zgodnie z przepisami art. 29 ust. 1 ustawy. Dlatego też niedopełnienie tego obowiązku stanowi samowolę budowlaną i skutkuje rozstrzygnięciem sprawy w trybie przepisów art. 48 ust. 1 lub art. 48 ust. 2 ustawy. W odwołaniu od ww. decyzji J. i M.K. wyjaśnili, że odnaleźli dokumenty świadczące o tym, że w 2004 r. zainicjonowani postępowanie mające na celu rozbudowę budynku, do którego obecnie dołączona jest wiata będąca przedmiotem postępowania. Ponieważ zadaszenie miało przylegać do istniejącego budynku od strony wschodniej, a więc miało powstać w miejscu planowanym na rozbudowę, wykorzystując decyzję o warunkach tej rozbudowy, dokonali zgłoszenia najprawdopodobniej ustnego (a może i pisemnego, które jednak nie zachowało się), że będą realizować zadaszenie. Zgromadzone w aktach dokumenty wskazują, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na dobudowę wiaty było wszczęte i najprawdopodobniej zakończyło się nawet wydaniem pozwolenia, skoro później obiekt wiaty nie wzbudzał żadnych kontrowersji ze strony urzędów. WINB wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. w pkt I uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] września 2014 r. oraz w pkt II uchylił w całości postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jako, że wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej. Organ I instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r. nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu wyeliminowania uchybień i nieprawidłowości wskazanych w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 5/12 i w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. Ponadto postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r. nie zostało doręczone A.i M. T., I.W., D.W., Z.S., (podobnie jak postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. podejmujące zawieszone postępowanie), czym organ naruszył art. 10 i 79 K.p.a. Organ I instancji nie doręczył ww. stronom także pisma wzywającego J. i M.K. do uczestnictwa w oględzinach. Zatem PINB prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie nie uwzględnił wszystkich stron, pozbawiając ich też przed wydaniem decyzji, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ zaznaczył, że wydanie przez organ I instancji postanowienia w przedmiocie nakazu przedłożenia określonych dokumentów w oparciu o art. 48 ustawy bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest działaniem nieprawidłowym. Wobec wskazanych wyżej okoliczności wydane postanowienie i zaskarżona decyzja na podstawie art. 48 ustawy są przedwczesne. Organ zakwestionował także treść uzasadnienia zawierającego ustalenia co do przeznaczenia wiaty (wymiana opon i kół samochodowych oraz przetrzymywanie zużytego ogumienia do czasu utylizacji), nie znajdujące pokrycia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Dodatkowo organ naprowadził, że wyznaczony w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r. termin przedłożenie dokumentów (do 30 sierpnia 2014r.) jest zbyt krótki i technicznie nierealny. Nieprawidłowe i niezgodne z art. 48 ustawy było także umieszczenie w decyzji klauzuli o wykonaniu nakazu z chwilą uprawomocnienia się decyzji. Reasumując organ stwierdził, że PINB nie uwzględnił i nie dostosował się do oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach i decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. i z dnia [...] czerwca 2014 r. W odniesieniu do argumentów zawartych w odwołaniu, wyjaśnił, że organ nie ma możliwości "przenosić" dokumentów z innego postępowania, a projekt techniczny w celu zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, winien spełniać kryteria art. 34 ustawy i być sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. J.i M.K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2014 r., zaskarżając ją "w części uzasadnienia" dotyczącej nieuwzględniania odnalezionej dokumentacji z 2004 r. inicjującej postępowanie w sprawie rozbudowy budynku, do którego przylega wiata będąca przedmiotem postępowania. Nie kwestionując rozstrzygnięcia organu drugiej instancji co do meritum wnieśli o zmianę uzasadnienia w tym zakresie poprzez nakazanie organowi pierwszej i drugiej instancji włączenia do niniejszego postępowania odnalezionych dokumentów i ich uwzględnienie poprzez przyjęcie, że skarżący "wykazali pełną aktywność w kierunku wzniesienia wiaty zgodnie z prawem". Wyjaśnili, że z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika jednoznacznie, że w 2004 r. wszczęte zostało postępowanie w kierunku rozbudowy istniejącego budynku głównego, a z przyczyn finansowych do takiej rozbudowy nie doszło. O tym, że takie postepowanie toczyło się świadczą postanowienia wydane w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwencją powyższego było zgłoszenie z 2006 r. zamiaru dokonania zmiany pokrycia dachu nad istniejącą wiatą i w ślad za tym pismo Urzędu Miasta [...], że powstały obiekt nie narusza linii zabudowy istniejących budynków oraz pismo Wydziału Architektury, Budownictwa i Inwestycji z 2010 r. potwierdzające zgłoszenie o przystąpieniu do wykonywania robot dot. wiaty wraz z materiałami planistycznymi. Miarą rzetelności skarżących i działania zgodnego z prawem było przedłożenie kosztownego projektu dotyczącego wiaty. Wiata, jakkolwiek gabarytowo odpowiada frontowi budynku głównego, to nie jest ona osadzona na fundamentach tylko zakotwiona nietrwale w podłożu z pomocą prętów obudowanych jedynie na zewnątrz stopą betonową. Zatem dokumenty, na które powołują się skarżący dotyczą legalności obiektu, którego legalność jest kwestionowana w niniejszym postępowaniu. Ponadto obowiązkiem organu drugiej instancji było zbadanie wątku wcześniejszego postępowania o to samo, choćby tylko dla wyeliminowania ewentualnego dualizmu w rozstrzyganiu o sprawie dotyczącej tego samego przedmiotu. Niewywiązanie się z tego obowiązku było złamaniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Takie rozstrzygnięcie ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wobec tego przesłanki rozstrzygnięcia kasacyjnego należy interpretować ściśle. Takie rozumienie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego warunkuje przepis art. 104 K.p.a. Warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest spełnienie przesłanek, a to – wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając skargę od decyzji kasacyjnej, Sąd ma obowiązek ustalić czy zachodziły podstawy do jej wydania określone w art. 138 § 2 K.p.a. W świetle wskazań wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych, a to orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie II SA/Rz 5/12 oraz wyroku NSA z dnia 4 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1595/12. Zaleceniem obu wyroków było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyeliminowanie uchybień proceduralnych. Pomimo zaleceń zawartych w cytowanych rozstrzygnięciach sądów nadal brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do kwalifikacji tego obiektu, takie braki uzasadniają przyjęcie, że ma to wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wydanie postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. nakładającego obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów w sytuacji, gdy brak wyczerpujących ustaleń co do charakteru tego obiektu jest przedwczesne. Zasadne są również ustalenia organu odwoławczego o błędach prowadzonego postępowania dowodowego. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.