II SA/Rz 224/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Ł. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do skierowania na badania lekarskie I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i postanowienia Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. Ł. jest postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej KWP) z [...] grudnia 2014 r. nr [...], w sprawie przywrócenia terminu do skierowania na badania lekarskie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu 19 września 2014 r. wpłynął do Komendanta Powiatowego Policji [...] (dalej KPP) wniosek P. Ł., reprezentowanego przez adwokata o przywrócenie terminu do przeprowadzenia badań lekarskich, na które ww. został skierowany wnioskiem KPP w dniu 25 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu podano, że uchybienie terminu do wykonania badań nie nastąpiło z jego winy, gdyż korespondencja kierowana w tej sprawie była odbierana przez jego matkę, z którą był skonfliktowany. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...], KPP - odmówił przywrócenia terminu do przeprowadzenia badań lekarskich. W uzasadnieniu wskazano, że korespondencja kierowana do zainteresowanego była odbierana nie tylko za pośrednictwem jego matki, a także ojca. Organ ustalił, że P. Ł. wyprowadził się z domu rodzinnego po zakończeniu służby wojskowej. W tym przypadku ww. realizując czynności urzędowe w Starostwie Powiatowym [...] w 2003 r., obowiązany był do zawiadomienia Starosty o zmianie adresu, tym bardziej, że w tym czasie już nie zamieszkiwał u matki pod dotychczasowym adresem. KPP stwierdził, że ww. nie dochował należytej staranności w kontaktach ze Starostwem podczas realizacji czynności urzędowych związanych z zatrzymanym prawem jazdy. Nadto odbierana korespondencja do ww. przez innych domowników poza matką także rodzi prawdopodobieństwo dostarczenia korespondencji w sposób właściwy. Reasumując KPP podał, że wnioskodawca w sposób niedostateczny uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło nie z jego winy. W zażaleniu na to postanowienie P. Ł. reprezentowany przez adwokata wniósł o jego uchylenie i przywrócenie terminu do badań lekarskich. KWP postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie KPP i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 25 czerwca 2003 r. KPP zarządził skierowanie P. Ł. na badania lekarskie z terminem wykonania badania do 30 dni, określonym w skierowaniu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że P. Ł. nie wykonał przedmiotowego badania w określonym terminie. Organ wyjaśnił, że termin do wykonania badania jest terminem zawitym prawa materialnego, a jego upływ daje podstawę do wydania przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. W ocenie KWP, termin do wykonania badań lekarskich określony w skierowaniu wydanym przez KPP jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Zatem w razie uchybienia terminu materialnego, administracyjny stosunek materialno-prawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. P. Ł. reprezentowany przez adwokata skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie KWP z [...] grudnia 2014 r. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przywrócenie terminu do wykonania badań lekarskich oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) obrazę art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez umorzenie postępowania w I instancji w całości, 2) obrazę art. 58 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu, w sytuacji uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez winy wnioskodawcy, 3) błędne przyjęcie, że termin do wykonania badań lekarskich jest terminem materialnym, w sytuacji gdy jest on terminem urzędowym, 4) błędne ustalenie przez organ odwoławczy, że termin do wykonania badań lekarskich nie może być przywrócony, 5) obrazę art. 43 K.p.a. przez nieuwzględnienie obalenia przez skarżącego domniemania skutecznego doręczenia zarządzenia o skierowaniu go na badania lekarskie w dacie 25 czerwca 2003 r., 6) pominięcie okoliczności, że skarżący nie został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego, przez co nie mógł on w nim uczestniczyć, ani wykonać przedmiotowych badań, 7) obrazę art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie słusznego interesu strony i wydanie dla niego krzywdzącego postanowienia, 8) obrazę art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu rozszerzono powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Wydane w sprawie postanowienia organów I i II instancji dotyczyły postępowania wszczętego na wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do przeprowadzenia badań lekarskich wyznaczonego skierowaniem Komendanta Powiatowego Policji z dnia 25 czerwca 2003 r. W dniu 25 czerwca 2003 r. Komendant Powiatowy Policji [...] działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98,, poz. 602 z późn. zm.) zarządził skierowanie na badania lekarskie (nr [...]) P. Ł. z terminem wykonania badania do 30 dni – określonym w skierowaniu. Zgodnie z pouczeniem zawartym w w/w dokumencie orzeczenie lekarskie o istnieniu lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należało przedstawić w KPP. W/w nie dopełnił obowiązku dostarczenia wyników badania z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...]. Istotnym jest, że skierowanie na badania lekarskie wydane zostało zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 października 1999 r. w sprawie kierowania na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (Dz.U. 1999, nr 88, poz. 994), na druku określonym w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia. Natomiast z § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia wynika obowiązek określenia terminu, w którym badanie powinno zostać wykonane, nie dłuższy niż 30 dni. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że P. Ł. nie wykonał przedmiotowego badania w określonym terminie. Termin zakreślony dla wykonania badania jest terminem zawitym prawa materialnego, a jego upływ dał podstawę do wydania przez starostę decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym – obowiązujące w dacie wydania decyzji. Prawo o ruchu drogowym nie określało w dacie wydania skierowania jego formy prawnej, lecz ze względu na wagę sprawy należy przyjąć, że ma ono formę decyzji (tak Ryszard Andrzej Stefański w Komentarzu do art. 122 prawa o ruchu drogowym, LEX 2008). Co do zasady możliwość działania w formie decyzji powinna wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego w sposób wyraźny albo przynajmniej dorozumiany. Dominuje pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie. W orzecznictwie sądowym nie budzi żadnych wątpliwości pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Przez pojęcie "decyzja administracyjna" rozumie się każdy, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Definicja ta ma istotne znaczenie, ponieważ przepisy prawa pozytywnego posługują się różnymi określeniami na oznaczenie decyzji administracyjnej (np. nakaz, zakaz, pozwolenie, zezwolenie, koncesja, rozkaz, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub zgoda) albo wcale nie określają formy, w jakim ma nastąpić rozstrzygnięcie sprawy (tak słusznie Jan Paweł Tarno w Komentarzu do art. 3 P.p.s.a., LEX). W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.). uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38). W art. 107 k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów określonych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki (por. J. Borkowski i B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Lewis Nexis, Warszawa 2010, s. 254). Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę zawierające, co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. § 1 k.p.a. (por. wyrok z 22 września 1981 r. SA 791/81, publ: ONSA 1981 Nr 2 poz. 91 oraz wyrok z 8 lutego 1983 r. SA/Wr 559/82, publ: ONSA 1983 Nr 1 poz. 3, postanowienia NSA z 21 marca 2002 r. - II SA 2213/01 LEX nr 157973; wyrok NSA z 15 marca 2001 r. - V SA 2938/99 LEX nr 51259). Wobec tego, uwzględniając nie tyle katalog elementów z art. 107 § 1 k.p.a., ile składniki stosunku prawnego, wskazuje się na następujące konieczne elementy decyzji: określenie podmiotu nabycia praw lub ustalenia obowiązku, sformułowanie treści tego prawa lub obowiązku albo ustosunkowanie się do żądania strony, możliwość ustalenia podstawy prawnej działania organu administracji oraz oznaczenie tego organu (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1683/14). Wynika stąd, w oczywisty sposób, że opisane skierowanie z dnia 25 czerwca 2003 r. spełniało w/w kryteria decyzji administracyjnej, zawiera ono bowiem wszystkie konieczne elementy decyzji administracyjnej: 1) nazwę organu – Komendant Powiatowy Policji [...], 2) adresata decyzji – P. Ł., 3) władczy akt organu w stosunku do adresata decyzji – skierowanie, 4) podpis piastuna organu, 5) podstawę prawną skierowania. Decyzja w sprawie skierowania na badanie lekarskie została wydana na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.). Organem kontroli ruchu drogowego uprawnionym do wydania wskazanej decyzji z mocy powołanych art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. był Komendant Powiatowy Policji z uwagi na treść art. 129 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, art. 6a ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). Z dniem 19 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, którą uchylono m.in. art. 122 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, natomiast w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o kierujących pojazdami wskazano m.in., że decyzje administracyjne o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie i badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, wydaje starosta. Od 19 stycznia 2013 r., organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach, które były także przedmiotem decyzji Komendanta Powiatowego Policji z [...] czerwca 2003 r. jest zatem starosta. W ustawie o kierujących pojazdami nie zamieszczono przepisu przejściowego określającego właściwość stosowania przepisów nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Nie zamieszczono również przepisu określającego właściwość stosowania w tych sprawach przepisów dotychczasowych. Należy zatem przyjąć, jako zasadę, bezpośrednie działanie w tych sprawach nowej ustawy, jako obowiązującej w dniu prowadzenia postępowania i wydawania decyzji (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OW 76/13). Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania kończą się bądź postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.), bądź postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Organ ten nie pozostaje jednak właściwy w przypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość rzeczowa lub miejscowa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, LEX nr 347889). Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (por. też postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 40/10, LEX nr 643348) (tak słusznie NSA w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt I OW 183/14). W realiach niniejszej sprawy właściwym do rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2014 r. o wznowienie jest Starosta. Postanowienia wydane w niniejszej sprawie dotknięte są więc wadą nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak było podstaw w okolicznościach sprawy do orzekania przez Sąd po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.