I OW 183/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni wykonującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej a Wojewodą Pomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. A.–S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. dotyczącą przejęcia na własność Państwa nieruchomości postanawia: wskazać Wojewodę Pomorskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku. Wnioskiem z dnia 18 września 2014 r. Prezydenta Miasta Gdyni, wskazując na art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", oraz art. 22 § 2 k.p.a. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Gdyni, wykonującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej a Wojewodą Pomorskim, w zakresie rozpatrzenia wniosku I. A.-S. z dnia 14 sierpnia 2014 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. o numerze [...], stwierdzającej przejście na własność Państwa nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...] 49, stanowiącej parcelę oznaczoną na k.m. 55 nr [...] o pow. 610 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, poprzez wskazanie, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda Pomorski. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, że Wojewoda Gdański decyzją z dnia [...] marca 1980 r., nr [...] na podstawie art. 17 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) stwierdził przejście na własność Państwa opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej własność M. W.. Pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. spadkobierczyni M. W. - I. A.-S. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r. Wojewoda Pomorski pismem z dnia 1 września 2014 r. nr [...] powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Gdyni, wykonującemu zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. W treści pisma Wojewoda Pomorski przywołał orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 40/10, postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 45/10, uchwałę NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12), zgodnie z którymi organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji nie jest już właściwy w postępowaniu wznowieniowym, w przypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość rzeczowa lub miejscowa, a także art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), z którego wywiódł kompetencję Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Wojewody Gdańskiego, na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. Prezydent Miasta Gdyni podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez Wojewodę Pomorskiego. Wskazał, że art. 20 k.p.a. stanowi, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Przepis ten odsyła więc do przepisów o zakresie działania organu administracji publicznej, czyli do norm ustrojowych ustanawiających zadania realizowane przez organy administracji publicznej. Powołując się na wyrok NSA z 26 września 1994 r., sygn. akt I SA 2002/03 podał także, że same przepisy prawa ustrojowego nie mogą stanowić podstawy do ustalenia właściwości rzeczowej organu. Właściwość tę należy ustalać w oparciu o przepisy prawne regulujące kompetencję zawarte w materialnym prawie administracyjnym, uwzględniając także te przepisy ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym stanowi, że organem właściwym do wydania orzeczenia o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pozostającego pod zarządem państwowym, a także "innego mienia", o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy, jest resortowo właściwy minister. Tak określona właściwość rzeczowa organu obowiązywała do 1 października 1974 r., tj. do czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji niższego stopnia (Dz. U. z 1974 r. Nr 22 poz.131). Rozporządzenie to na podstawie § 1 pkt 11 lit. b) spowodowało przejście kompetencji do orzekania w sprawach regulacji stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym z ministrów na terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości ogólnej. Rozporządzenie obowiązywało do 1 lipca 1983 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185). Art. 181 pkt 1 tej ustawy stanowił, że traci moc ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1973 r. Nr 43, poz. 277), która w art. 99 ust. 2 upoważniła Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, które ze spraw należących w myśl ustaw wydanych przed dniem 9 grudnia 1973 r. do organów administracji państwowej wyższego stopnia przechodzą do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia. W związku z wejściem w życie ww. ustawy uprawnienia terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości ogólnej do orzekania w sprawach regulacji stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym na podstawie art. 138 ust. 1 tej ustawy, zostały przeniesione na organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej. Prezydent Miasta Gdyni wskazał, że taki pogląd został wyrażony również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 1990 r., sygn. akt IV SA 583/90 (OSNA 1990 r., Nr 2-3, poz. 67). Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego utraciła moc z dniem 27 maja 1990 r., na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). W związku zaś z wejściem w życie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123), w oparciu o art. 53 ust. 1 tej ustawy, dotychczasowe uprawnienia, należące do właściwości organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej, przeszły do właściwości wojewodów, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Prezydent Miasta Gdyni podniósł, że do takiego przekazania kompetencji – w zakresie który dotyczy niniejszej sprawy – nie doszło, a zatem orzekanie na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 25 lutego 1958 r. pozostało w kompetencji wojewody. Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), której art. 6 stanowił, iż indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie – Dz. U. Nr 99, poz. 631 ). Z kolei ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. utraciła moc z datą wejścia w życie (1 kwietnia 2009 r.) ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Zdaniem Prezydenta Miasta Gdyni, skoro obowiązująca nadal ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. przyznaje wojewodzie kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych o przejściu własności nieruchomości na rzecz Państwa i kompetencje te nie zostały przeniesione na żaden inny organ, to należy przyjąć, że obecnie właściwym organem do orzekania w kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] marca 1980 r., jest Wojewoda Pomorski – co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W końcowej części uzasadnienia wniosku Prezydent Miasta Gdyni podał, że właściwość administracji rządowej szczebla wojewódzkiego dla stosowania przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym została wyraźnie potwierdzona przez sądownictwo administracyjne: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1194/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OW 1/12. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Pomorski podniósł, że wniosek I. A.-S. winien rozpatrzyć Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Wojewoda Pomorski powołał się na treść art. 150 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 (tj. wznowienie postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Przywołał także tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujących, że organ, o którym mowa w art. 150 § 1 k.p.a., nie pozostaje jednak właściwy w przypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość rzeczowa lub miejscowa, tak że organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji nie jest już właściwy w tym względzie. Podkreślił, że obecnie zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zaistniały w niniejszej sprawie negatywny spór kompetencyjny podlegał rozpoznaniu w powyższym trybie. Nieruchomość położona w Gdyni, przy ul. [...] 49, oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 3-09-22 o łącznej powierzchni 610 m2 przeszła na własność Państwa z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.). O przejściu wskazanej nieruchomości na własność Państwa orzekł Wojewoda Gdański decyzją z dnia [...] marca 1980 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. spadkobierczyni właścicielki nieruchomości – Iwona A.-S. wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania kończą się bądź postanowieniem o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.), bądź postanowieniem o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 k.p.a.). Organ ten nie pozostaje jednak właściwy w przypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość rzeczowa lub miejscowa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, LEX nr 347889). Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w zw. z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (por. też postanowienie NSA z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 40/10, LEX nr 643348). Wobec powyższego rozważyć należy, czy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] marca 1980 r., a mianowicie w sprawie przejścia nieruchomości na własność Państwa w oparciu o art. 17 pkt 1 lit. b ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej skutkująca przeniesieniem kompetencji na nowy organ. Badając tę kwestię, zwrócić należy uwagę, iż ustawa z 25 lutego 1958 r. jest nadal aktem obowiązującym. Stosownie do art. 9 ust. 2 tej ustawy podstawą do ujawnienia w księgach wieczystych, rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa oraz praw rzeczowych, stanowiących składnik majątkowy przedsiębiorstwa, jest orzeczenie ministra stwierdzające przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa. Przepis ten ma zastosowanie również do "innego mienia", o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b, jak wynika z art. 17 ustawy. Tak określona właściwość rzeczowa organu obowiązywała do 1 października 1974 r., tj. do czasu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji niższego stopnia (Dz. U. Nr 22, poz. 131). Rozporządzenie to na podstawie § 1 pkt 11 lit. b spowodowało przejście kompetencji do orzekania w sprawach regulacji stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym z ministrów na terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości ogólnej. Rozporządzenie to obowiązywało do 1 lipca 1983 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 41, poz. 185). Zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy uprawnienia terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości ogólnej zostały przeniesione na organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego o właściwości szczególnej. Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego przestała obowiązywać z dniem 27 maja 1990 r. Została uchylona przez art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). 27 maja 1990 r. weszła również w życie ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123). Zgodnie z art. 53 tej ustawy do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Do takiego przekazania kompetencji, w zakresie który dotyczy niniejszego postępowania nie doszło. Natomiast z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577), której art. 6 stanowił: "Indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa". Z dniem wejścia w życie tej ustawy utraciła moc ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie – Dz. U. Nr 99, poz. 631). Z kolei ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. utraciła moc z datą wejścia w życie (1 kwietnia 2009 r.) ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy: "Wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji." Należało więc wobec powyższego podzielić stanowisko Prezydenta Miasta Gdyni, że obecnie właściwym organem do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Gdańskiego z [...] marca 1980 r. stwierdzającą przejście nieruchomości na własność Państwa w oparciu o ustawę z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym jest Wojewoda Pomorski – co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Sprawy określone w art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b nie zostały bowiem przekazane do właściwości innych organów. Nie ma natomiast racji Wojewoda Pomorski powołując się na art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Przepis ten dotyczy bowiem zupełnie innych spraw, a mianowicie wywłaszczenia nieruchomości, i nie może mieć zastosowania w sprawie objętej przedmiotowym wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak na wstępie.