II SA/Rz 226/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], zmienianą decyzjami z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] marca 2011 r., [...] maja 2012 r., [...] lipca 2012 r. i [...] września 2012 r., Prezydent Miasta [...] przyznał J.Ś. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego na czas nieokreślony. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta [....] z urzędu uchylił w całości od 1 czerwca 2012 r. decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. z uwagi na przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej Kolegium lub SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]. Jednak wskutek uwzględnienia skargi J.Ś. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] SKO uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] uchylił z dniem 1 czerwca 2012 r. w całości decyzję własną z dnia [...] stycznia 2010 r. z uwagi na przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego. Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2013r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] Po rozpatrzeniu skargi na ww. decyzję WSA w Rzeszowie wyrokiem o sygn. akt. II SA/Rz 440/13 z dnia 10 lipca 2013r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] Wyjaśnił, że decyzja SKO jest wadliwa, gdyż utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która narusza prawo. Sąd wskazał, że decyzja pierwotna, przyznająca zasiłek stały skarżącemu została zmieniona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., a wraz z tą zmianą straciła swój byt prawny decyzja pierwotna, a w jej miejsce pojawiła się decyzja zmieniająca, która później także była zmieniana. Zmiana decyzji ma charakter konstytutywny, co oznacza, że z chwilą gdy taka decyzja stanie się ostateczna, to na nowo kształtuje sytuację prawną podmiotu uprawnionego do pomocy społecznej. Konsekwencją tego stanu powinno być orzekanie w zakresie ustalonym w decyzji z dnia [...] września 2012 r., a tym samym organy obu instancji mogły wypowiadać się w zakresie uchylenia tej decyzji. Rozpoznając kolejny raz sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r., uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] września 2012r., zmieniającą wysokość zasiłku stałego. Organ umotywował, że w związku ze sprzedażą nieruchomości gruntowej, w miesiącu czerwcu 2012r, zmieniła się sytuacja dochodowa świadczeniobiorcy. Dochód osiągnięty przez stronę w maju 2012r., wyniósł 853,82 zł, zatem przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej o kwotę 311,82 zł. Dlatego od miesiąca maja 2012r., strona nie spełnia ustawowej przesłanki warunkującej prawo do zasiłku stałego, co skutkuje koniecznością uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. J.Ś. w odwołaniu od ww. decyzji zarzucił wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, że decyzja [...] z dnia [...] września 2012r. został uchylona przez Prezydenta Miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013r., i nie było jej już w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 823 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2012 r., nr [...] zmieniającej wysokość zasiłku stałego. W uzasadnieniu wskazało, że stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z strzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód przekracza kwoty 542 zł. Zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1). Jednocześnie kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (art. 37 ust. 3). W toku postępowania ustalono, iż wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, wysokość dochodu za miesiąc maj 2012 stanowiła 853,82 zł. Kryterium dochodowe wynosi 542,00 zł. Bezspornie zmiana dochodów stanowi podstawę do zweryfikowania przez organ wypłacający świadczenie, głównie tych decyzji, które związane były ze spełnieniem kryterium dochodowego Organ I instancji wysokość dochodu ustalił biorąc pod uwagę dochód osiągnięty ze sprzedaży nieruchomości - 570,92 zł, dochód z posiadanej nieruchomości gruntowej - 129,90 zł oraz wysokość zasiłku pielęgnacyjnego -153,00 zł. Dochód ze sprzedaży nieruchomości uzyskany przez J.Ś. w wysokości 6.851 zł przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, która wynosi 2.710 zł, co stosownie do brzmienia art. 11 ustawy, obligowało Prezydenta do rozliczenia tej kwoty na 12 kolejnych miesięcy, począwszy od miesiąca maja 2012 r., do kwietnia 2013 r. Zatem miesięczny dochód ze sprzedaży nieruchomości wyniósł 570,92 zł. Organ wyjaśnił także, że z art. 8 ust. 9 ustawy wynika jednoznacznie, że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 250 zł z 1ha przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub, w jaki sposób nią rozporządził. Wobec tego nie ma znaczenia, jakie rzeczywiste dochody osiągane są z gospodarstwa rolnego oraz czy grunt jest w ogóle uprawiany, wiążący jest bowiem sam fakt posiadania gruntów. Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] maja 2013r. jest rozstrzygnięciem w nowej sprawie, na podstawie którego przyznano skarżącemu prawo do zasiłku stałego w wysokości 389,00zł na okres od 01.05.2013r., na czas nieokreślony. J.Ś. złożył skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...], zaskarżając w ją w całości i wnosząc o jej uchylenie albo zmianę lub ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja wydana przez Kolegium jest błędna, narusza prawo i nie uwzględnia argumentów, jakie podniósł w odwołaniu, a organ wydający zaskarżoną decyzję błędnie ustalił stan faktyczny i oparł się na błędnych przesłankach. Podtrzymał swoje stanowisko, że wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2012r. zmieniająca wysokość zasiłku stałego została zmieniona decyzją z dnia [...] maja 2013r., nr [...] Wraz z tą zmianą straciła swój byt prawny decyzja poprzednia, a w jej miejsce pojawiła się decyzja zmieniająca. Zatem organ I instancji nie mógł zmienić ww. decyzji, bowiem ta została zmieniona już wcześniej decyzją z dnia [...] maja 2013r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), zwana dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Stan faktyczny został ustalony w niniejszej sprawie prawidłowo i może być podstawą orzekania. Poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i powinna zostać oddalona. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 10 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Rz 440/13 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2013r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013r., którą uchylono decyzję zmieniającą wysokość zasiłku stałego z dnia [...] września 2012r. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji dokonał jej przez pryzmat powyższej regulacji. Brzmienie 153 p.p.s.a. przesądza o tym, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 1865/11www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wymienionym wyżej wyroku w sprawie o sygn. akt: II SA/Rz 440/13 WSA w Rzeszowie wskazał na konstytutywny charakter decyzji zmieniającej wysokość przyznanego zasiłku stałego, tym samym przesądzając o tym, że w razie zmiany sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy będącej przesłanką zmiany lub uchylenia decyzji zasiłkowej, zmianie lub uchyleniu podlega ostatnia z decyzji zmieniających decyzję wydaną w przedmiocie przyznania zasiłku stałego, bowiem wraz z kolejnymi zmianami decyzje zmieniane, utraciły byt prawny. Sąd stwierdza, że podlegające kontroli w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Kolegium, jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji uwzględniają wytyczne zawarte w ww. wyroku WSA w Rzeszowie. Przystępując do kolejnego etapu oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy w pierwszej kolejności, że przedmiotem tej oceny jest decyzja uchylająca decyzję wydaną w przedmiocie przyznania zasiłku stałego. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej na podstawie której strona nabyła prawo do świadczenia z pomocy społecznej, na niekorzyść strony bez jej zgody może nastąpić m.in. na skutek zmiany sytuacji dochodowej strony, co wynika z treści art. 106 ust. 5 ustawy w zw. z art. 163 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organy dokonały prawidłowego ustalenia, że do takiej zmiany doszło. Zasiłek stały przyznany został skarżącemu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym przysługuje on pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przesłanką jego przyznania było ustalenie, że dochód J.Ś. nie przekracza tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, a jego kwota ustalona została w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a jego dochodem (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy). Decyzja Prezydenta Miasta [...], wydana w przedmiocie przyznania zasiłku stałego była kolejnymi decyzjami tego organu zmieniana w zakresie wysokości zasiłku. Na dochód J.Ś. składał się dochód z posiadanej nieruchomości gruntowej - 129,90 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny - 153,00 zł. Uzyskanie przez organ informacji o uzyskaniu przez skarżącego dodatkowego dochodu ze sprzedaży nieruchomości w 2012r. w wysokości 6.851 zł wobec faktu, że jego wysokość przekroczyła pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (2.710 zł), stosownie do brzmienia art. 11 ustawy, obligowało organ do rozliczenia tej kwoty na 12 kolejnych miesięcy, począwszy od miesiąca maja 2012r., do kwietnia 2013r. Skutkowało to zwiększeniem miesięcznego dochodu skarżącego w powyższym okresie do kwoty 853,82 zł, a tym samym przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do ubiegania się o zasiłek stały. W rozpoznawanej sprawie fakt sprzedaży nieruchomości nie budzi wątpliwości i nie był kwestionowany przez skarżącego. Uwzględnienie w ramach dochodu skarżącego kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości nie budzi wątpliwości w świetle brzmienia art. 8 ust. 3 ustawy, z którego wynika, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Rozłożenie tego dochodu na 12 miesięcy począwszy od maja 2012r. miało umocowanie w art. 8 ust. 11 ustawy, z którego wynika, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W świetle powyższego ustalenie, że J.Ś. uzyskał dochód przekraczający tzw. kryterium dochodowe obligowało organy do uchylenia decyzji wydanej w przedmiocie zmiany zasiłku stałego, bowiem w okresie uzyskiwania dochodu przekraczającego kryterium dochodowe J.Ś. nie był uprawniony do pobierania takiego świadczenia. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi podnieść należy, że wbrew twierdzeniu skarżącego decyzja z dnia z dnia [...] maja 2013r., nr [...] nie uchyliła decyzji z dnia [...] września 2012r., nr [...] zmieniającej wysokość zasiłku stałego. Decyzja z dnia [...] września 2012r. została uchylona dopiero decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2013r, wydanej w wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2013r. przyznano skarżącemu zasiłek stały począwszy od dnia 1 maja 2013r. na czas nieokreślony w wysokości 389, 00 zł miesięcznie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.