II SA/Rz 226/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi Z. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], którą w pkt 1) umorzono w części należności powstałe z tytułu wypłaconych w okresie od 1.11.2010 r. do 30.09.2014 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych: J. W. i K. W. w wysokości 3 431,35 zł; w pkt 2) umorzono odsetki ustawowe od wypłaconych w ww. okresie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które na dzień wydania decyzji wyniosły 1613,77 zł; w pkt 3) orzeczono o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz osób uprawnionych: J. W. i K. W. W podstawie prawnej decyzji Kolegium podało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012, poz. 1228 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem D. K. działającej imieniem brata – Z. W. z dnia [...] września 2013 r., którym zwróciła się o umorzenie zaległych zobowiązań wobec Skarbu Państwa z tytułu wypłaconych wierzycielom świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczek alimentacyjnych, wskazując, że Z. W. jest ciężko chory na schizofrenię od 1991 r., wymaga stałej opieki drugiej osoby, rehabilitacji psychologicznej oraz systematycznego leczenia. Jest niezdolny do aktywizacji zawodowej, a jedynym źródłem jego dochodu jest świadczenie pobierane z tytułu renty w wysokości 318 zł. Z. W. przez 13 lat, od 2000 r. płacił regularnie alimenty zasądzone na jego dwóch synów – J. W. i K. W., w kwocie jaką można było potrącić z przyznanej mu renty, która jednak nie wystarczała na pokrycie bieżących rat alimentów w całości. Powstały duże zaległości alimentacyjne (73.574,65 zł) i pomimo wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego z dniem 17.06.2013 r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] nadal potrąca z renty kwotę ok. 250 zł na zaległości wobec Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]) Wójt Gminy [...] odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczki alimentacyjnej na rzecz J. W. oraz K. W. Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Z. W. od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jednakże na skutek złożonej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie skargi, Sąd ten wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 377/14 uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nosi znamiona dowolności, jest niepełna i pobieżna, zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Zdaniem Sądu krytyczna sytuacja dochodowa skarżącego w powiązaniu z jego chorobą i wynikającym z niej brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia wskazuje na "nadzwyczajność" i "szczególność" sytuacji. Przyczyną takiego stanu rzeczy była choroba skarżącego, a więc zdarzenie niezależne od dłużnika, który i tak pomimo ciężkiej sytuacji przez wiele lat regulował, choć w niepełnej wysokości, należności alimentacyjne. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił także uwagę na możliwość umorzenia należności wypłaconych tytułem zaliczki alimentacyjnej na rzecz J. W. i K. W. w okresie od 1.09.2005 r. do 30.09.2008 r., tj. pod rządami ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. (nr [...]) Wójt Gminy [...] w pkt 1) umorzył w części należności powstałe z tytułu wypłaconych w okresie od 1.11.2010 r. do 30.09.2014 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osób uprawnionych: J. W. i K. W. w wysokości 3 431,35 zł; w pkt 2) umorzył odsetki ustawowe od wypłaconych w ww. okresie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które na dzień wydania decyzji wyniosły 1613,77 zł; w pkt 3) odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz osób uprawnionych: J. W. i K. W. W uzasadnieniu organ opisał dokonane w toku całego postępowania ustalenia a dotyczące dochodu i sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej. Wyjaśnił, że Z. W. prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z matką J. W.. Źródłem dochodu jest renta chorobowa, z której comiesięcznie potrącane są kwoty tytułem spłaty zadłużenia. Z. W. od 1992 r. leczony jest psychiatrycznie z powodu schizofrenii paranoidalnej, wymaga stałego przyjmowania leków oraz opieki specjalistycznej. Nie może samodzielnie egzystować, tym bardziej funkcjonować zawodowo i społecznie. Wskazano, że Komornik Sądowy w [...] przekazuje na konto urzędu gminy wpłaty tytułem wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego od grudnia 2008 r. do nadal. Na dzień wydania decyzji do spłaty pozostała należność główna w wysokości 9 181,35 zł oraz odsetki ustawowe w wysokości 3 55,51 zł. Organ podał także, że w okresie od 01.09.2005 r. do 30.09.2008 r. wypłacono na rzecz synów skarżącego zaliczkę alimentacyjną w wysokości 500 zł miesięcznie (łącznie 18.000 zł). Wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] IX Wydziału Rodzinnego i Nieletnich z siedzibą w[...]., z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalono, że obowiązek alimentacyjny Z. W. wobec synów wygasł z dniem [...] czerwca 2013 r. Od dnia [...] października 2012 r. uprawnieni nie otrzymują świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a zatem zadłużenie Z. W. z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych nie wzrasta – do spłaty pozostają jedynie zaległości pieniężne. W dalszej części organ wskazał, że decyzja o umorzeniu należności wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy jest decyzją uznaniową i może opierać się na swobodnej ocenie sytuacji osobistej dłużnika. Przy czym podstawą wydania takiej decyzji winny być zdarzenia nadzwyczajne i niezależne od dłużnika, które w przypadku zaistnienia spowodowałyby znaczne pogorzenie jego sytuacji tak, że nie byłby on w stanie na bieżąco spłacać swoich należności, a ponadto nie miałby perspektyw poprawy i zmiany swojej sytuacji. Taka sytuacja zdaniem Wójta nie zachodzi, bowiem wnioskodawca częściowo, lecz regularnie spłaca zadłużenie alimentacyjne za pośrednictwem komornika, a powoływanie się na trudną sytuację materialną i zdrowotną nie stanowi usprawiedliwienia dla wywiązania się z obowiązku zwrotu należności. Skoro był w stanie egzystować w okresie egzekucji świadczeń rentowych, to ma także realne możliwości spłaty ciążących na nim zobowiązań, nie jednorazowo, ale w ściśle określonym czasie. Zdaniem organu sytuacja materialno-bytowa oraz zdrowotna jest zła, jednakże nie stanowi podstawy do umorzenia w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz umorzenia należności tytułem wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Z tych przyczyn organ umorzył jedynie w części powstałe zadłużenie z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu wraz z należnymi odsetkami. Odwołanie od powołanej decyzji złożył Z. W. – reprezentowany przez pełnomocnika D. K. Zawnioskował o uchylenie decyzji i umorzenie w całości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczki alimentacyjnej. Wskazał na naruszenie przepisów postępowania i wyciągnięcie błędnych wniosków na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego a także na błędną wykładnię przepisu art. 30 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że odwołujący nie spełnia warunków do umorzenia zaległych należności w całości. Zwrócił uwagę na całkowite pominięcie przez organ oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r. i niezastosowanie się do wytycznych tam zawartych. Jego zdaniem decyzja wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego została wydana w sposób dowolny, nielogiczny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego. Po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powołując się na brzmienie art. 30 ust. 2 i 7 ustawy uznało, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego. Wyjaśniło, że podstawą umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego winny być zdarzenia nadzwyczajne i niezależne od dłużnika. W ocenie Kolegium odwołujący posiada możliwości spłaty powstałego długu alimentacyjnego. Powoływanie się na trudną sytuację materialną i zdrowotną nie stanowi usprawiedliwienia do wywiązania się przez zobowiązanego z obowiązku zwrotu należności i nie zasługuje na ich umorzenie. Okoliczność ta może stanowić ewentualnie (w razie złożenia takowego wniosku) podstawę do odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Kolegium wyjaśniło, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "może umorzyć" w art. 30 ust. 2 ustawy przesądza, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Organ ma zatem możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć, zaś umorzenie należności jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu, nawet w razie stwierdzenia szczególnie uzasadnionych okoliczności. Nie oznacza to jednak "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji, bowiem podjęte rozstrzygnięcie winno wynikać z należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz dokonanych ustaleń. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie bez istotnych uchybień w tym zakresie. Zatem decyzja została podjęta w granicach uznania administracyjnego i jako taka nie narusza prawa, co z kolei przesądziło o utrzymaniu jej w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Z. W. wniósł o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przekroczeniu granic uznania administracyjnego i wadliwe przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia w całości zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji nie wyjaśniły motywów, którymi kierowały się rozstrzygając sprawę. W szczególności mimo wydanego przez WSA w Rzeszowie wyroku, w którym jasno i klarownie wskazano powody uchylenia wcześniejszej decyzji Kolegium, organy ponownie w sposób dowolny wyciągnęły wnioski ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Raz jeszcze przedstawiając szczegółowo sytuację zdrowotną i majątkową podkreślił, że jego sytuacja przemawia za całkowitym umorzeniem należności. Wyłącznie wskutek nieprawidłowego zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie organ po raz kolejny wydał decyzję nieodpowiadającą prawu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 12 lutego 2015 r. Dyrektor Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wskazał, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji na stałe. Znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, a zaległości w spłacie alimentów nie nastąpiły na skutek jego złej woli, lecz wskutek złego stanu zdrowia, uniemożliwiającego podjęcie zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się więc kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu organu administracji publicznej, jeżeli stwierdzi on naruszenie norm prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postpowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym; decyzja ta nie odpowiada prawu. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 377/14, którym wyeliminowano z obrotu prawnego wcześniejsze rozstrzygnięcia – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., r [...]. Sąd wówczas uznał, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art.. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem dokonana ocena przez te organy zebranego w sprawie materiału dowodowego "nosi znamiona dowolności, jest niepełna i pobieżna", a także z naruszeniem art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. prowadzi do wniosku, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie była respektowana ocena prawna zawarta w powołanym orzeczeniu Sądu (II SA/Rz 377/14), pozostająca pod ochroną art. 153 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.), zwana dalej "ustawą" organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 3). Z treści tego unormowania wynika uznaniowy charakter decyzji wydawanych na jego podstawie, na co zresztą trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ, który w ramach uznania administracyjnego, rozstrzyga w sprawie, musi zatem wydanie decyzji poprzedzić wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy oraz jej analizy, z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji powinien więc nie tylko dokonać ustaleń w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zebranego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji przekonującej treści (art. 11 K.p.a.), ale także załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Powinien zatem rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Natomiast sądowa kontrola uznania administracyjnego jest ograniczona do tego, czy w sprawie zachodzą warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie z przysługujących organowi administracji uprawnień i czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (z zachowaniem przepisów proceduralnych). Jak wyżej zaznaczono, w ponownie prowadzonym postępowaniu (a więc po zapadnięciu wyroku II SA/Rz 377/14) nie była respektowana ocena prawna zawarta w tym wyroku, co bez wątpienia pozostaje w związku z nieprzestrzeganiem obowiązków określonych wspomnianymi wyżej przepisami K.p.a. Otóż w powołanym wyżej wyroku Sąd uznał, iż krytyczna sytuacja dochodowa skarżącego w powiązaniu z jego chorobą i wynikającym z niej brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia wskazują na "nadzwyczajność" i "szczególność" sytuacji, a przyczyną takiego stanu rzeczy stała się choroba, a więc zdarzenie niezależne od dłużnika, który pomimo ciężkiej sytuacji przez wiele lat regulował, choć nie w pełnej wysokości należności alimentacyjne wobec synów. Egzekucja zaś zaległych świadczeń nie powinna prowadzić do faktycznego pozbawienia dłużnika środków do życia i w efekcie skazania go na całkowitą pomoc ze środków społecznych. Nadto fakt, że do tej pory z renty skarżącego potrącane były należności alimentacyjne tytułem bieżących alimentów i skarżący mimo to egzystował, nie może przesądzać o tym, iż w jego przypadku nie zachodzi szczególna sytuacja, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy. W świetle powyższego i niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy niniejszej, nie zasługuje na akceptację Sądu stanowisko organu II instancji – w konsekwencji zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym – który – utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji podzielił tym samym pogląd odmienny od wcześniejszej oceny prawnej Sądu. Zgodnie z tą oceną, co nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, w sprawie niniejszej występuje "nadzwyczajność" i "szczególność" sytuacji, skoro z powodu zdarzenia niezależnego od skarżącego nie ma on możliwości podjęcia pracy, a tym samym poprawy swojej sytuacji. Dawało to podstawę do załatwienia wniosku skarżącego w zakresie przez niego wskazanym. Dlatego skarżone rozstrzygnięcie, w rzeczywistości nie respektując tej oceny, zostać musiało ocenione jako podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Należy też zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można odnaleźć – jak nakazał Sąd w powoływanym orzeczeniu (II SA/Rz 377/14) – odniesienia się organu do faktu wydania przez Sąd Okręgowy w [...] wyroku zmieniającego decyzję ZUS, czyli przyznania skarżącemu prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, co bez wątpienia stanowi zaniedbanie obowiązków proceduralnych organu. Z podanych względów uchylono zaskarżoną decyzją w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wskazania dla organu ponownie rozpoznającego sprawę wynikają wprost z powyższych uwag i oceny popełnionych uchybień.