II SA/Rz 227/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i F. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie utwardzenia gruntu -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 227/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. K. i F. K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działach nr ewid. 175/4, 175/5, 175/6, 175/7, 175/8, 175/9, 175/10, 175/11, 175/12 położonych w W., stanowiących własność B. i F. K. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 3 lipca 2012 r. oględziny w toku których ustalił, że na działkach nr ewid. 175/4, 175/5, 175/6, 175/7, 175/8, 175/9, 175/10, 175/11, 175/12 położonych w W. (własności B. i F. K.), po ich zachodniej stronie, znajduje się dojazd do posesji K. i W. K. oraz do posesji A. M. Dojazd stanowią dwa pasy szerokości 0,7m utwardzone kamieniem naturalnym, rozdzielone pasem zieleni (łączna szerokość dojazdu – 2,05m). Organ ustalił, że w sierpniu 2011 r. K. i W. K. i Ł. M. dokonali nawiezienia kamienia naturalnego, który został rozsypany w pasach utwardzenia na odcinku od drogi dojazdowej do ich zabudowań. Prace te miały na celu poprawę jakości dojazdu, wyrównanie nawierzchni i uzupełnienie ubytków. Wyżej wymienieni korzystają z dojazdu z tytułu zasiedzenia służebności przechodu, przejazdu i przegonu (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt [...]). Organ nadzoru budowlanego zakwalifikował wykonane prace (polegające na nawiezieniu kamienia) jako konserwację dojazdu, która nie jest wykonaniem robót i nie wymaga zgłoszenia. Wykonanie tych prac nie upoważniało organu do podejmowania działań i z tej przyczyny decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działach nr ewid. 175/4, 175/5, 175/6, 175/7, 175/8, 175/9, 175/10, 175/11, 175/12 położonych w W., stanowiących własność B. i F. K. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. K. i F. K. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie wykonanych prac za samowolę budowlaną, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołujących organ I instancji błędnie zakwalifikował wykonane prace jako bieżącą konserwację, która nie stanowi jednocześnie wykonania robót budowlanych. Ich zdaniem wykonane prace stanowią roboty budowlane o jaki mowa w art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przesłanek z art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. W okolicznościach sprawy funkcją wykonanego utwardzenia było wykonanie drogi dojazdowej na gruncie. Wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi tj. stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Odwołujący wskazali, że zakwalifikowanie przez organ wykonanych prac jako bieżącej konserwacji stanowi nadinterpretację przepisów ustawy Prawo budowlane. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że przyjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko o umorzeniu postępowania jest właściwe. Powołując się na dokonane przez organ I instancji w toku postępowania ustalenia podał, że nawieziony kamień naturalny nie został zagęszczony ani utwardzony, zatem poprzez rozsypanie materiału kamiennego w dwóch pasach rozdzielonych pasem zieleni nie została wybudowana droga, ani żaden inny obiekt budowlany czy urządzenie budowlane. Prac tych nie można potraktować jako roboty budowlane. Nadal bowiem jest to powierzchni gruntu biologicznie czynna i przepuszczalna dla wód opadowych. Organ II instancji wskazał, że wykonane prace polegające na nawiezieniu i rozsypaniu materiału kamiennego, na powierzchni działek będących dojazdem do domu mieszkalnego i zabudowań nie jest wykonywaniem robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ podał, że roboty te nie mieszczą się w kategorii robót budowlanych objętych normami prawa budowlanego, nie podlegają jego rygorom i do ich wykonania nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę ani dokonanie zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego prace te nie są także bieżącą konserwacją, bowiem by ją wykonać musi istnieć obiekt budowlany. Natomiast dojazd po gruncie, na który wysypany został żużel czy kawałki gruzu nie stanowi obiektu budowlanego. Organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie nie wykonywano robót budowlanych związanych z powstawaniem obiektu budowlanego, ani też w istniejącym obiekcie. W ocenie WINB wysypanie kamienia na powierzchni przedmiotowych działek nie jest również wystarczające do ustalenia, że zrealizowane zostały roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej (w tym kierunku organ I instancji prowadził postępowanie). W przedmiotowej sprawie powierzchnia gruntu jest biologicznie czynna i przepuszczalna dla wód opadowych. Reasumując organ podał, że wykonany zakres prac nie mieści się w kategorii robót budowlanych objętych normami prawa budowlanego i jako takie nie podlegają jego rygorom i nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Z uwagi na brak przedmiotu postępowania prawidłowym było umorzenie postępowania w sprawie przez organ I instancji, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższą decyzją B. K. i F. K. zaskarżyli ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 3 ust. 1b, 3, 6, 7 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że wykonane prace polegające na utwardzeniu drogi dojazdowej nie stanowią robót budowlanych. Nadto zarzucili naruszenie art. 7, art. 80 k.p.a. poprzez swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz dowolną analizę dokumentacji załączonej do akt postępowania, prowadzącą w konsekwencji do uznania, że wykonane prace nie stanowią robót budowlanych. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali argumentację odwołania, wskazując na błędne i niezgodne z przepisami prawa budowlanego stanowisko orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżących wykonane utwardzenie gruntu, z przeznaczeniem na drogę dojazdową, którego zakres prac był większy niż niezbędny do utrzymania dojazdu w dobrym stanie stanowi roboty budowlane, których efektem jest obiekt budowlany. Wykonane prace stanowią roboty budowlane w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach nr 175/4, 175/5, 175/6, 175/7, 175/8, 175/9, 175/10, 175/11 i 175/12 położonych w W. stanowiących własność B. K. i F. K. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i judykaturze, na kanwie art. 105 § 1 k.p.a. wykształcony został pogląd, że postępowanie, między innymi staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W wyroku NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89 przyjęto, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, wszczęte postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. /ONSA 1990, nr 1, poz. 16/. Taką też tezę wyprowadził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95 /OSNAPiUS 1996, nr 11, poz. 150/ przyjmując, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania /tak też wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10/ nie publ./. Orzekający w sprawie organ, działając w ramach kompetencji powierzonych mu ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wydając zaskarżoną decyzję przyjął, że prowadzone postępowanie, w ustalonym stanie faktycznym nosi cechy bezprzedmiotowości, a z związku tym zasadnym jest jego zakończenie decyzją określoną art. 105 § 1 k.p.a. Ustalił bowiem, że K. i W. K. oraz Ł. M. rozsypali, w dwóch pasach, na szlaku dojazdowym, kamień naturalny na odcinku od drogi dojazdowej nr 649/7 do swoich zabudowań. W ocenie organu, skoro wysypany kamień naturalny nie został w żaden sposób utwardzony, czy też zagęszczony - nie została wybudowana droga, czy też obiekt budowlany, ani urządzenie budowlane, a więc robót tych nie można potraktować jako robót budowlanych. Takie stanowisko orzekający w sprawie organ wywiódł z uregulowania zawartego w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie zaś do treści przepisu art. 3 pkt 1 przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi /lit. a/, budowlę stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami /lit. b/, obiekt małej architektury /lit. c/, W konsekwencji, w ocenie organu, skoro nie istniał na tym gruncie obiekt budowlany, to wykonane rozsypanie kamienia naturalnego nie może stanowić też konserwacji, czy też utwardzenia. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić przywołując również ugruntowane stanowisko judykatury w tym zakresie, z którego jednoznacznie wynika, że tego typu prace polegające na gromadzeniu gruzów, odpadów czy też rozplantowaniu ziemi nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego /tak wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 813/06 ONSAiWSA 2007/6/133, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r., lI SA/Gl 1013/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 2179/09 http://orzecznia.nsa.gov.pl/. Wbrew zarzutom skarżących, zaskarżoną decyzją, z przyczyn wyżej naprowadzonych, nie został naruszony przepis art. 3 pkt 1b , pkt 6 i pkt 7 ustawy Prawo budowlane, mając również na uwadze przepis art. 3 pkt 3 tej ustawy. Przez budowlę bowiem, zdefiniowaną w tym ostatnim przepisie, należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne /fortyfikacje/, ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe , cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych .kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń/ oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Dodatkowo podnieść należy, że prace wykonane w rozpoznawanej sprawie nie wyczerpują również definicji obiektu liniowego, o którym mowa w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane nie spełniając kryteriów drogi. W tym stanie rzeczy, skoro wykonane prace polegające na rozsypaniu kamienia nie podlegają przepisom Prawa budowlanego, to orzekający w sprawie organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do ingerowania w tej sprawie. Kompetencje bowiem nadzoru budowanego określają przepisy ustawy Prawo budowlane, pomieszczone w art. 80 - 89 oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy i wiążą się one ściśle z funkcją prawa budowlanego wskazaną w art. 1 tej ustawy. Marginesowo wskazać należy, że wydane zaskarżone rozstrzygnięcie w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane nie wyłącza rozpoznania sprawy w innym trybie, także, jak zauważył skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 29 maja 2013 r. w związku z zalewaniem i zastojami wody - w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Sąd nie podzielił również zarzutów skarżących w przedmiocie naruszenia przez orzekający w sprawie organ przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a., ponieważ stan faktyczny sprawy nie jest sporny, zaś odmienna od stanowiska skarżących, ocena dokonana przez organ respektująca treść art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. nie stanowi naruszenia zasad postępowania. W świetle powyższego, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.