II SA/Rz 230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń -postanawia- odrzucić skargę II SA/Rz 230/13 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania, wskazująca w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., w dacie orzekania Sądu obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezydent Miasta [...] sprzeciwił się zgłoszonej przez E. S. zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego na pomieszczenie mieszkalne przynależne do lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr 267/7 przy ul. F. [...] w R. W uzasadnieniu organ podniósł, że powyższy budynek usytuowany jest na terenie objętym obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] na południe od ogródków działkowych [...] w R. w części oznaczonej konturem od XV do XXXI (przyjętym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z 29.11.2011 r., Dz. Urz. Woj. [...]. z 8.02.2011 r. poz. [...]), w obszarze oznaczonym symbolem 10 MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tekst tego planu w § 7 ust. 3 pkt 1 określa wysokość budynku do dwóch kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 8,5 m do kalenicy dachu lub szczytu dachu od poziomu terenu. Prezydent Miasta [...] wskazał, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, dwukondygnacyjnym, z dwoma lokalami mieszkalnymi: lokal nr 1 na pierwszej kondygnacji (parter budynku) i lokal nr 2 na drugiej kondygnacji (I piętro budynku), do którego należy również strych nieużytkowy (poddasze), znajdujący się na poddaszu budynku. Organ podniósł, że zgłoszona zmiana sposobu użytkowania spowoduje powstanie trzeciej kondygnacji w przedmiotowym budynku, co narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. S., podkreślając, że zmiana sposobu użytkowania strychu nie spowoduje żadnych zmian w zewnętrznych wymiarach budynku ani w jego wyglądzie zewnętrznym. Budynek ten został bowiem wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem i nie zostały w nim dokonane żadne, nawet minimalne zmiany. Natomiast zmiana sposobu użytkowania strychu nie wymaga żadnych dodatkowych prac o charakterze budowlano-instalacyjnym. Zaznaczyła, że trzecia kondygnacja w przedmiotowym budynku fizycznie istnieje, niezależnie od tego, czy strych będzie pełnić funkcję powierzchni mieszkalnej, czy też będzie powierzchnią nieużytkową. Odwołująca zwróciła uwagę, że jej wniosek dotyczący zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego nie ma na celu wyodrębnienia go jako oddzielnego lokalu mieszkalnego, a jedynie powiększenie posiadanej powierzchni mieszkalnej, zwłaszcza, że konstrukcja budynku zapewnia bezpieczne użytkowanie strychu do tego celu. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. złożył także K. K. legitymujący się udzielonym przez E. S. pełnomocnictwem do występowania w tej sprawie przed organami administracji publicznej. Podniósł, że budynek, którego dotyczy sprawa posiada inną wysokość (9,60m) i ilość kondygnacji niż przewidziana ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pomieszczeniem użytkowym przynależnym do lokalu nr 2 jest pralnia). Budynek ten został jednak zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę, którego podstawą nie były ustalenia planu, ale decyzja o warunkach zabudowy. Nie można zatem w stosunku do istniejącego budynku wywodzić, iż nie spełnia on warunków planu co do wysokości i ilości kondygnacji jako podstawy odmowy, skoro zrealizowano go na podstawie odmiennych uregulowań prawnych i zgodnie z nimi. K. K. podniósł, że w niniejszej sprawie ustalenia miejscowego planu mają zastosowanie jedynie co do funkcji. Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że sprzeciw jest zasadny, chociaż z powodów uwzględnionych z urzędu. Wojewoda powołał się na treść art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, określającego dokumenty, które należy dołączyć do zgłoszenia. Podkreślił, że objęta powołanym przepisem lista dokumentów jest katalogiem bezwzględnie obowiązującym. Dlatego też w piśmie z 12.12.2012 r. – działając w oparciu o art. 50 § 1 k.p.a. i art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego - Wojewoda wezwał K. K. jako pełnomocnika E. S. do przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w terminie 14 dni. Z uwagi na to, że brak nie został usunięty we wskazanym terminie, zasadnym było – zdaniem organu II instancji - wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. K. K. reprezentowany przez radcę prawnego B. M. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2012 r., z powodu naruszenia art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył, że wezwanie do uzupełnienia dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego winno mieć formę postanowienia. Wezwanie takie nie mogło natomiast nastąpić w oparciu o art. 50 § 1 k.p.a. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że oczywistym było, iż uzyskanie zaświadczenia, o które wezwana została E. S. było niemożliwe ze względu na stanowisko Prezydenta Miasta [...] zawarte w jego decyzji z [...] października 2012 r.(organ wnoszący sprzeciw jest jednocześnie organem wydającym zaświadczenia określone w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), gdzie ustalił praktycznie treść zaświadczenia, wskazując w uzasadnieniu wniesionego sprzeciwu, że brak jest zgodności zamierzonej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł także, iż zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie, nie zaś na stronie. Tym samym to Wojewoda winien był sam wystąpić o przedmiotowe zaświadczenie do właściwego organu, zamiast wzywać do tego stronę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty skargi wskazał, że w świetle art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów spoczywa na zgłaszającym, a nie na organie administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ). Zgodnie zaś z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Z powyższego wynika, iż formalnymi warunkami skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego są: - złożenie skargi na akt lub czynności (bezczynność) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 i 3 w zw. z art. 5 P.p.s.a. - wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich; - wniesienie skargi przez legitymowany zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 P.p.s.a. podmiot. Analiza treści art. 50 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Interes prawny rozumiany jest w tym przepisie jako związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (szerzej M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, T. Woś: Postępowanie sądowo - administracyjne, Warszawa 1996, wyrok NSA z dnia 17. 06. 2011 r., OSK 883/10, LEX nr 990299). Zaskarżona decyzja dotycząca wniesienia sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania strychu na pomieszczenie mieszkalne wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) – m. in. art. 71. Przepis ten reguluje kwestie związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym tryb zgłoszenia takiej zmiany oraz warunki wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (ust. 5). Przepis ten nie określa stron postępowania, jednakże w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jego zamieszczenie w Rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" wskazuje na konieczność stosowania ogólnej zasady wyrażonej pierwszym przepisie tego rozdziału - art. 61, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy. Oznacza to, że niezależnie od tego kto dokonuje czy zamierza dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu i tylko taki podmiot jest stroną postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania (por. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 15.03.2012 r., IV SA/Po 1078/11, LEX Nr 1139567, WSA w Gliwicach z dnia 9.01.2013 r., II SA/Gl 864/12, LEX Nr 1296139, WSA w Krakowie z dnia 13.03.2013 r., II SA/Kr 1776/12, LEX Nr 1303000). Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia strychowego ma w niniejszej sprawie E. S. – właścicielka lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr 267/7 przy ul. F. [...] w R. do którego przynależy to pomieszczenie strychowe. W postępowaniu administracyjnym E. S. reprezentowana była przez pełnomocnika K. K., któremu doręczane były decyzje organów obu instancji. Należy zwrócić uwagę na odmienne regulacje pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W pierwszym przypadku, zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, podczas gdy w postępowaniu przed sądem administracyjnym pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (art. 35 § 1 P.p.s.a.). Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. złożył w niniejszej sprawie K. K. reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawego B. M. Akta sprawy wskazują, że skarżący nie jest jedną z osób wymienionych w art. 35 § 1 P.p.s.a., nie może być zatem pełnomocnikiem E. S. w postępowaniu sądowym. Na rozprawie przed Sądem w dniu 22.10.2013 r. K. K. oświadczył, że skargę w niniejszej sprawie złożył imieniem własnym. Swój interes prawny skarżący wywodzi z ugody zawartej z E. S. przed Sądem Rejonowym [...] Wydział I Cywilny w dniu 6.12.2011 r.. Z treści dołączonej przez pełnomocnika skarżącego kserokopii ugody wynika, że K. K. zobowiązał się "na swój koszt w imieniu powódki E. S. prowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do zgodnie z obowiązującym prawem zmiany sposobu użytkowania" przedmiotowego poddasza i dopuszczenia do użytkowania na lokal o charakterze mieszkalnym. Sąd stwierdza, że powyższa ugoda nie zmienia w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącego w niniejszej sprawie. Z jej treści wynika, że w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania skarżący działać będzie imieniem E. S. Nie ulega również wątpliwości, że skarżący nie jest obecnie właścicielem lokalu mieszkalnego, do którego przynależy objęty postępowaniem strych – od 11.03.2010 r. właścicielem tego lokalu jest E. S. Oceniając zaś interes prawny skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania obiektu należy brać pod uwagę przepisy prawa materialnego normujące to zagadnienie, zgodnie z którymi jedynie właściciel lub zarządca obiektu są legitymowani do występowania w charakterze strony w postępowaniu w tym przedmiocie. Skoro zatem K. K. nie posiada legitymacji do złożenia skargi w niniejszej sprawie, wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.