II SA/Rz 230/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwane SKO) z dnia [...] grudnia 2017 r., o nr [...], wydana w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – margli złoże [...], na rzecz K.M. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą : [...]. Organ wydający zaskarżoną do Sądu decyzję kierował się następującym stanem faktycznym i prawnym; wnioskiem z 5 września 2014 r. K.M. prowadząca działalność gospodarczą pn. [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...]. Złoże to położone jest na części działki o nr 1855/4 w miejscowości [...] Gmina [...] - Powiat [...]. Do wniosku załączono wymagane przez prawo dokumenty. Pismem z dnia 26 września 2014 r. Wójt Gminy [...] uzgodnił negatywnie wniosek o wydanie koncesji informując, że umowa dzierżawy działki na której zlokalizowane jest złoże [...], została wypowiedziana 25 września 2014 r. W związku z powyższym Starosta [...] wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do nieruchomości, na której ma być wykonywana zamierzona działalność w terminie do 15 października 2014 r. W odpowiedzi na to wezwanie strona dostarczyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...], o zabezpieczeniu powództwa K.M. poprzez zakazanie Gminie [...] czynienia przeszkód w używaniu i pobieraniu pożytków z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr 1855/4 o powierzchni 2,61 ha do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast dnia 16 sierpnia 2016 r. wnioskodawczyni przedłożyła ostateczną decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia wydobywanie kopaliny ze złoża margli [...] zlokalizowanego w granicach działki o nr 1855/4 w miejscowości [...] gmina [...]. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o udzieleniu wnioskodawczyni koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – margle, ze złoża [...] położonego na części działki nr 1855/4, w miejscowości Węgierka gmina [...] o maksymalnej rocznej wielkości wydobycia 10 000 metrów sześciennych. Z tą decyzją nie zgodziła się Gmina [...] składając odwołanie do SKO. Zwrócono uwagę na fakt złożenia przez jedną ze stron postępowania środowiskowego skargi do WSA w Rzeszowie na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przytoczono przepisy materialno - prawne dotyczące wydawania koncesji na wydobywanie kopalin. Omówiono przepisy Prawa geologicznego i górniczego oraz ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i stwierdzono, że zaskarżona decyzja Starosty [...] odpowiada wymogom wynikającym z art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Stwierdzono, że w związku ze skargą na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i wnioskiem strony skarżącej, WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1095/17, odmówił wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji SKO. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji środowisku, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na opisaną wyżej decyzję Kolegium, Gmina [...] reprezentowana przez Wójta tej Gminy, wniosła o uchylenie decyzji SKO w całości, a także o wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 i 107 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, 2. art. 15 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy jedynie pod kątem trafności rozstrzygnięcia Starosty [...] z pominięciem zasady dwuinstancyjności, 3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy w sytuacji gdy zasadne było zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi na decyzję środowiskową. W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. W jej ocenie Organ winien był zawiesić postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd skargi na decyzję SKO w [...] w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia, ponieważ wydany wyrok będzie miał wpływ na postępowanie koncesyjne. Jak bowiem wskazała Skarżąca, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi jeden z koniecznych elementów wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa. W konsekwencji tego stanu rzeczy ewentualne uwzględnienie skargi przez Sąd będzie rzutowało na przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem z dnia 15 marca 2018 r., o sygn. akt II SA/Rz 230/18, WSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie wydanym również w tym dniu postanowieniem, orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. II SA/Rz 1095/17, dotyczącej kontroli legalności decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. II OSK 1558/18, o oddaleniu skargi E.S. na ww. decyzję SKO, WSA postanowił podjąć zawieszone postępowanie. Natomiast postanowieniem z dnia 6 maja 2019 r., Sąd odmówił uchylenia wydanego uprzednio postanowienia tego Sądu z dnia 15 marca 2018 r. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznanej przez Sąd skargi była decyzja SKO wydana w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego – margli, ze złoża [...], położonego na działce o nr 1855/4, należącej do Gminy [...], dzierżawionej przez przedsiębiorcę K.M. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...]. Stan faktyczny sprawy został przez Organy obu instancji ustalony w sposób prawidłowy, dzięki czemu mógł on stanowić oparcie dla wykładni i stosowania właściwych dla wniosku o wydanie koncesji przepisów prawa materialnego. Materialno-prawne przesłanki wydania zaskarżonej do Sądu decyzji normują postanowienia ustawy z dnia 9 czerwca 2001 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r., poz. 868; zwana dalej P.g.g.). Powołana ustawa reglamentuje bowiem działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin. W myśl art. 7 P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach – art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g. Treść art. 7 ust. 2 P.g.g. nadaje studium - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą P.g.g. (tak NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. II OSK 3061/13, LEX). WSA ustalił, iż decyzję w sprawie wydał organ właściwy miejscowo i rzeczowo, to jest Starosta [...], który przed wydaniem decyzji uzyskał opinię Wójta Gminy [...] pozytywnie oceniającą planowane przez wnioskodawczynię przedsięwzięcie. Pozytywna opinia tego Organu została wyrażona w postanowieniu z dnia [...] września 2017 r., o nr [...]. Postanowienie Wójta Gminy [...] znajduje oparcie w art. 23 ust. 2a pkt 1 P.g.g. Dla terenu obejmującego działkę o nr 1855/4, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym należało uwzględnić treść Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. Teren planowanej inwestycji wg. rysunku studium znajduje się w konturze kompleksu gruntów ornych. Jednocześnie zapisy studium przewidują, że złoża surowców mineralnych lokalnie eksploatowanych powodują częste przypadki dewastacji powierzchni ziemi przez dziką eksploatację zasobów, gospodarka tymi zasobami powinna być racjonalna i kontrolowana. Ze względu na małą skalę zjawiska pominięto oznaczenia tych terenów w rysunku studium. Dopuszczenie do eksploatacji powinno być równoczesne z wymogiem uporządkowania terenu i późniejszej rekultywacji w celu przeznaczenia pod zalesienie lub rekreację. Przytoczone wyżej postanowienie Studium potwierdza, że na obszarze Gminy [...] eksploatowane są lokalne złoża surowców mineralnych a studium wprowadza wymóg równoczesnego z dopuszczeniem do eksploatacji, uporządkowania terenu i późniejszej rekultywacji. Zatem trzeba zgodzić się z Organami, że zapisy Studium wprost dopuszczają możliwość eksploatacji lokalnych zasobów surowców mineralnych, warunkując zgodę na eksploatację wymogiem uporządkowania terenu i rekultywacji. Postanowienie opiniujące Wójta nie narusza prawa, zatem mogło stanowić oparcie dla działań orzeczniczych Starosty oraz SKO. Organ pierwszej instancji działając w oparciu o art. 23 ust. 3 P.g.g., wystąpił także do Marszałka Województwa [...] o uzyskanie opinii na temat zamierzonej przez wnioskodawczynię działalności wydobywczej. Do wniosku z dnia 8 września 2017 r., Starosta załączył granice obszaru i terenu górniczego złoża [...] wraz z decyzją zatwierdzającą dokumentację geologiczną złoża. Organ współdziałający nie wyraził swego stanowiska, co oznacza że zaaprobował poprzez milczenie wniosek o udzielenie koncesji stosownie do art. 9 ust. 1 i 2 P.g.g., który stanowi: Jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie określonym w ust. 1, uważa się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia. Nie budzi też wątpliwości fakt, iż Wnioskodawczyni przedłożyła wymagane przez prawo dokumenty. W szczególności potwierdziła swe prawa do nieruchomości w granicy, na której ma być wykonywana przez nią działalność wydobywcza. Tym dokumentem jest postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2014 r., o sygn. [...], z którego jednoznacznie wynika, że powódka K.M. posiada prawo do nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka o numerze 1855/4 wynikające z umowy dzierżawy z Gminą [...] tej działki do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sporu z Gminą [...]. Dzierżawca w myśl postanowień kodeksu cywilnego ma prawo do korzystania z nieruchomości w tym pobierania z niej pożytków – art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego. Nie może też stanowić kwestii, iż nie zostały naruszone przepisy dotyczące postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - udzielanych na podstawie P.g.g. Pozytywna dla wnioskodawczyni decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia została wydana w dniu [...] maja 2017 r., przez Wójta Gminy [...] i została utrzymana w mocy przez SKO w [...] decyzją z [...] lipca 2017 r., o nr [...]. W aktualnym stanie nie budzi wątpliwości, że decyzje te są prawidłowe pod względem zgodności z prawem o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2019 r., o sygn. II OSK 1558/18, CBOSA, oddalając skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Rz 1095/17, CBOSA, o oddaleniu skargi na "decyzję środowiskową". Wymaga tu podkreślenia, że decyzja SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. SKO [...], została wydana przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji koncesyjnej. W myśl art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem ma rację Organ orzekający w sprawie, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie skutkuje wstrzymaniem wykonania "decyzji środowiskowej", co powoduje, że brak zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia koncesji do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli decyzji o środowiskowych uwarunkowań nie był uchybieniem, który miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. O bezzasadności wniesionej skargi Gminy świadczy również i to, że decyzja środowiskowa dotycząca wydobywania kopalin okazała się w pełni legalna, co ostatecznie potwierdziły prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych. Dlatego też zarzuty wyrażone w skardze nie mogą mieć jakiegokolwiek wpływu na negatywną ocenę legalności zaskarżonej do WSA decyzji SKO i decyzji ją poprzedzającej. WSA kontrolując zaskarżoną decyzję poza granicami skargi nie dostrzegł w postępowaniu Organów takich uchybień, które miałyby wpływ na ustalony wynik postępowania. Decyzje wydane w sprawie odpowiadają wymogom, jakie stawia tego rodzaju aktom treść przepisów K.p.a. i P.g.g. Dlatego skontrolowana decyzja jako nienaruszająca prawa powinna pozostać w obrocie prawnym. Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.