II SA/Rz 231/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dowódcy Brygady [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zawarcie kolejnego kontraktu -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. S. jest decyzja Dowódcy [...] Brygady [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], w przedmiocie nie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnego kontraktu. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: w dniu 30 września 2013 r. K. S. zwrócił się do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w P. o zawarcie kontraktu na pełnienie służby kontraktowej. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Dowódca [...] Batalionu [...] w P. nie wyraził zgody na zawarcie kontraktu na pełnienie służby kontraktowej. W uzasadnieniu wskazano, że K. S. pełni zawodową służbę wojskową w ramach kontraktu na pełnienie służby kontraktowej zawartego na okres od 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Organ zwrócił uwagę, że żołnierz otrzymał w opinii służbowej ocenę dobrą, wykazuje się zdyscyplinowaniem. Natomiast wątpliwości budzi poziom odporności psychofizycznej żołnierza, co znajduje potwierdzenie w korzystaniu przez niego ze zwolnień lekarskich w 2012 r. i 2013 r., brak uczestniczenia w związku z chorobą w ważnym szkoleniu poligonowym pododdziału oraz obniżającym się poziomem sprawności fizycznej. Powyższe znalazło odbicie w ocenie z 2013 r. egzaminu sprawności fizycznej, która była niższa niż w roku 2012 r. Organ stwierdził, że w służbie wojskowej powinni pozostać jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do realizacji zadań na zajmowanych i planowanych stanowiskach służbowych, których lojalność i zaangażowanie w działalność służbową nie budzą zastrzeżeń. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie w całości i wyrażenie zgody na zawarcie kontraktu na pełnienie służby kontraktowej, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Dowódca [...] Brygady [...] w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu albo jego odmowy ma charakter uznaniowy. Powołał się na stanowisko sądów administracyjnych zgodnie z którym żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje żołnierzowi prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku przez żołnierza w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące. Zwrócił uwagę, że podstawą faktyczna wydania decyzji stała się ocena sprawności psychofizycznej żołnierza. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że w jednostce wojskowej powinni pozostać jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do zajmowanych stanowisk. Nie ma tu znaczenia ocena kwalifikacji i doświadczenia żołnierza, ani też ocena przyczyn niedyspozycji lub sprawności fizycznej, gdyż nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych jest bowiem, to aby żołnierze zawodowi w trakcie trwania kontraktu byli w pełni dyspozycyjni i sprawni. Tak dalece idący prymat interesu publicznego nad interesem jednostki w tej dziedzinie jest w pełni usprawiedliwiony i zrozumiały. Podkreślił, że w dobie profesjonalizacji Sił Zbrojnych w interesie społecznym, tożsamym z potrzebami armii, leży aby żołnierze zawodowi spełniali nie tylko wymagania formalne, ale też dawali gwarancję wykonywania powierzonych im zadań w sposób profesjonalny. K. S., reprezentowany przez radcę prawnego skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Dowódcy [...] Brygady [...] w R. wnosząc uchylenie w całości decyzji obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się, że decyzja ma charakter uznaniowy, oraz, że skarżący nie osiąga zadowalających wyników nie tylko z egzaminów ze sprawności fizycznej, ale w całej służbie. Zarzucił, że organ w ogóle nie badał tego, jakie kwalifikacje i jakie doświadczenie posiada odwołujący się, co nie powinno pozostawać bez znaczenia dla podejmowania zaskarżonej decyzji. Nadto podniósł, że organ nie wziął pod uwagę, że żołnierz może pełnić służbę kontraktową maksymalnie przez okres 12 lat wliczywszy w ten sposób wszystkie nieprzerwane okresy pełnienia służby na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej. W związku z tym odmowa organu nie pozbawia możliwości ubiegania się ponownego o powołanie do służby stałej, co oznacza w praktyce zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej zanim nabędzie on jakiekolwiek prawa do zaopatrzenia emerytalnego, a więc oznacza konieczność zmiany zawodu i poszukiwanie pracy. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Brygady [...] w R.wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podał, że argument skarżącego, że pozostanie bez zaopatrzenia emerytalnego oraz będzie musiał zmienić zawód i poszukiwać pracy, jest chybiony, gdyż dotyczy on tysięcy żołnierzy zawodowych służby kontraktowej, którzy po 12 latach lub wcześniej są zwalniani ze służby kontraktowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. W konsekwencji, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty rzeczy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje zgodność rozstrzygnięcia z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W świetle powyżej określonych kryteriów skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja Dowódcy [...] Brygady [...] nie jest dotknięta takimi wadami, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1355). Jak wynika z art. 4 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się według przepisów dotychczasowych. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto 30.09.2013 r. czyli przed 5.12.2013 r. i w tej dacie nie było zakończone decyzją ostateczną, która została wydana [...].01.2014 r. Zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 1 tejże ustawy żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Z inicjatywą zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej może wystąpić również dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz służby kontraktowej pełni kontraktową służbę wojskową (ust. 2 tego art.). Odnosząc się do charakteru prawnego sytuacji skarżącego, w świetle powołanych podstaw prawnych, należy stwierdzić, że przepisy ustawy nie ustanawiają ani trybu rozpoznania wniosku, ani nie określają przesłanek, którymi powinien kierować się organ właściwy do zawarcia (odmowy zawarcia) kontraktu na pełnienie służby terminowej. Tryb ten pojawia się wyłącznie w akcie podustawowym, to jest wydanym na podstawie art. 16 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2010 r., Nr 45, poz. 265). Mianowicie w przypadku wniesienia przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dowódca jednostki wojskowej opiniuje go i przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe lub organowi właściwemu do powołania do służby stałej, jeżeli sam nie jest tym organem (§ 15 ust. 1). Zgodnie z ust. 2 tego przepisu w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego (będącego rodzajem decyzji administracyjnej, por. art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Odnosząc z kolei tą charakterystykę do wzorca kodeksowego należy uznać, że decyzja w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu albo odmowy jego zawarcia ma charakter uznaniowy. Co do zasady wydając decyzję uznaniową organ administracji, stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, LEX nr 149543). Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza więc, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Oceniając charakter prawny decyzji uznaniowej należy mieć na względzie, że zakres uznania jest wyznaczony prawem i celem, dla jakiego dane przepisy lub instytucje zostały ustanowione. W tym zaś przypadku uznanie zostało przyznane organowi w możliwe najszerszym zakresie, gdyż prawodawca nie ograniczył jego swobody żadnymi szczególnymi wymogami. Pomijając kwestie, czy akt podustawowy jest właściwym miejscem do regulacji formy trybu wydawania aktów administracyjnych z powołanego przepisu nie wynika żadna przesłanka, która podlega badaniu przez organ, do którego został złożony wniosek o zawarcie nowego kontraktu. Jedynym zaś wymogiem stawianym organom jest zaopiniowanie takiego wniosku. Wynika to z istoty i funkcji służby wojskowej, w której powołanie do zawodowej służby wojskowej może nastąpić, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (por. art. 9 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 2a tej ustawy przez potrzeby Sił Zbrojnych należy rozumieć celowość powołania do zawodowej służby wojskowej. Kryterium to z istoty zatem nie daje się ocenić pod względem legalności. W orzecznictwie podkreśla się, że żaden przepis materialnego prawa administracyjnego w trybie administracyjnym nie przyznaje skarżącemu prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu zawodowej służby wojskowej, stąd złożenie wniosku przez skarżącego w tym przedmiocie, nie jest dla organu wiążące (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 1348/05 i 11 kwietnia 2012 r., I OSK 1655/11, dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Uznanie administracyjne oznacza możliwość wyboru przez organ administracyjny przy podejmowaniu decyzji następstwa prawnego określonego w normie prawnej. Z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawna zawiera dyspozycję w formie alternatywnej; najczęściej poprzez sformułowanie: organ... może" (zobacz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, str. 50). Sąd powinien zatem ocenić, czy organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Warunkiem koniecznym w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie jest zapoznanie się organu podejmującego decyzję z opinią dowódcy jednostki wojskowej. Taki wymóg wynika wprost z przepisu § 15 ust. 1 powołanego rozporządzenia (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 7.11.2013 r., III SA/Łd 661/13). W sprawie jest niesporne, że skarżący uzyskał ocenę dobrą w opinii służbowej za okres od 4.07.2011 r. do 30.09.2013 r. wystawioną przez dowódcę plutonu. Organ rozpoznając jego wniosek wziął ją pod uwagę. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż w toku postępowania uzyskano opinię przełożonego żołnierza - Dowódcy [...] kompanii zmechanizowanej w sprawie zawarcia z żołnierzem kolejnego kontraktu. W opinii tej, uzupełnionej w dniu 8.11.2013 r., stwierdzono, że cyt: "...zastrzeżenia budzi poziom odporności psychofizyczne żołnierza, co odzwierciedlone jest korzystaniem ze zwolnień lekarskich w 2012 r.- 59 dni i 2013 r.- 23 dni...", ... w najważniejszym dla pododdziału szkoleniu poligonowym w miesiącu marcu żołnierz przebywał na zwolnieniu lekarskim", "... żołnierz uskarżał się na bóle kręgosłupa, co powoduje ryzyko dalszego nie uczestniczenia szeregowego w zajęciach bądź szkoleniach poligonowych i jednocześnie nie wykonywania postawionych zadań plutonowi". W świetle powyższych ustaleń nie można organowi orzekającemu w sprawie zarzucić podjęcia rozstrzygnięcia dowolnego, arbitralnego, bez rozpatrzenia kwalifikacji i doświadczenia żołnierza, nie mającego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Należy zwrócić uwagę, że podstawą faktyczną wydania decyzji stała się ocena sprawności psychofizycznej żołnierza. Argument organu o przebywaniu żołnierza na zwolnieniach lekarskich, w tym w trakcie ważnego szkolenia poligonowego oraz obniżeniu sprawności fizycznej żołnierza, a tym samym nie spełniania przez żołnierza oczekiwań stawianych przed jednostką wojskową, w której pozostać powinni jedynie żołnierze najlepiej przygotowani do realizacji do zajmowanych stanowisk, jest uprawniony. Nie ma tu znaczenia więc ocena kwalifikacji i doświadczenia żołnierza, ani też ocena przyczyn niedyspozycji żołnierza lub sprawności fizycznej, gdyż nadrzędną potrzebą Sił Zbrojnych jest bowiem to, by żołnierze zawodowi w trakcie trwania kontraktu byli w pełni dyspozycyjni i sprawni. Nie ma racji skarżący, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 13 ust. 1 omawianej ustawy. Sam skarżący – wbrew treści zarzutu kwestionującego uznaniowy charakter decyzji wydanych w tej sprawie – w uzasadnieniu skargi pisze, że nie ma on roszczenia o zawarcie kontraktu. W tym przedmiocie szerzej Sąd wypowiedział się we wcześniejszej części uzasadnienia. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy nie był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Dotyczy on bowiem maksymalnego okresu służby kontraktowej i sposobu jego obliczania. Z treści tego przepisu skarżący wywiódł, iż odmowa przedłużenia kontraktu pozbawi go pracy, zmusi do poszukiwania nowego zajęcia, zanim nabędzie on prawo do emerytury. Nie wyjaśnił jednak na czym miała polegać jego błędna wykładnia. Zarzut ten jest zdaniem Sądu całkowicie chybiony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.