II SA/Rz 231/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K.S. (dalej jako: skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, które zostało wydane w następującym stanie sprawy; Pismem z dnia 26 października 2018 r. prowadzący postępowanie Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] przekazał m.in. Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w [...] projekt decyzji o warunkach zabudowy z wniosku skarżącej dla zamierzenia budowlanego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, zlokalizowanego na terenie części działki nr ewid. 184 obr. [...], położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej na załączniku graficznym cyfrą IX", celem jego uzgodnienia. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] w treści pisma z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] stwierdził, że opiniuje negatywnie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie właściwości rzeczowej Zarządu Dróg Miejskich w [...] dla wyżej opisanego zamierzenia budowlanego. Wyjaśnił, że "w projekcie decyzji wskazano obsługę komunikacyjną przedmiotowej inwestycji z drogi publicznej - ul. [...] w [...] (działka nr 194 obr. [...]) poprzez teren działki nr 55 obr. [...] (użytek dr) stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...], która w chwili obecnej nie jest zagospodarowaną drogą i wymaga ustanowienia służebności przechodu i przejazdu. Droga publiczna - ulica K. od 0 + 357 km jest nieurządzona, tzn. nie może w sposób rzeczywisty zapewnić dojazdu do obszaru przeznaczonego pod wnioskowaną inwestycję, nie jest uczęszczana przez użytkowników ruchu drogowego. Działka 184 obr. [....] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej". Z wydaną opinią nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika A.Z., wyrażając swoje niezadowolenie w piśmie z dnia 30 listopada 2018 r. zatytułowanym jako zażalenie i uzupełnionym następnie szersza argumentacją pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. W piśmie tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Zarządu Dróg Miejskich w [...] do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w formie postanowienia. W piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r. przedstawiony został także m.in. zarzut związany z przekazaniem przez Radę Miejską w [...] Dyrektorowi Biura Rozwoju Miasta [...] kompetencji m.in. do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] kierowanym do A.Z., SKO w [...], działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: K.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Uzasadniając powyższe Kolegium wyjaśniło, że zażalenie przysługuje stronie jedynie na precyzyjnie określone przez ustawodawcę rozstrzygnięcia. Zdaniem organu w rozpatrywanym stanie faktycznym występuje niedopuszczalność zażalenia z przyczyn o charakterze przedmiotowym, bowiem strona zaskarżyła nie postanowienie, lecz pismo - opinię Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Jak wyjaśniło Kolegium, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: u.p.z.p.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca określił, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Jednocześnie przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (...). Jak dalej wyjaśnił organ, przepis art. 106 K.p.a. reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym reguluje on współdziałanie różnych organów. Natomiast Zarząd Dróg Miejskich w [...] jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której Prezydent Miasta [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg, w konsekwencji czego, właściwym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie, jak i dokonania uzgodnienia w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego jest ten sam organ tj. Prezydent Miasta [...]. W tym wypadku zdaniem Kolegium obowiązek uzgodnienia nie powstaje, a kwestionowane pismo stanowi jedynie wyrażenie poglądu w sprawie. Skargę na opisane wyżej postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości, zobowiązanie organu do wydania uzgodnienia w formie postanowienia, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 106 § 5 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że analiza obszaru przyległego do pasa drogi dokonywana z zarządcą drogi przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie nie jest uzgodnieniem lecz opinią. Przyjęcie takiego stanowiska skutkowało nieuczestniczeniem strony w tym postępowaniu i niepouczeniem o możliwości zaskarżenia stanowiska Zarządu Dróg Miejskich, a w konsekwencji stwierdzeniem przez organ niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Zdaniem skarżącej nie sposób podzielić argumentacji Kolegium, bowiem Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz. Województwa [...] z 2015 r. poz. [...]), działając w oparciu o upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 994 z późn. zm. – zwanej dalej w skrócie u.g.n.) upoważniła Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z m.in. z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego w ocenie skarżącej, ten organ stał się wówczas organem właściwym rzeczowo w rozumieniu art. 20 K.p.a., na co wskazuje postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 czerwca 2005 r. II CK 367/05. Jest to jej zdaniem odmienne uregulowanie aniżeli przepis, na podstawie którego to prezydent udziela upoważnienia do działania w jego imieniu. Uzyskanie uprawnień orzeczniczych od Rady Gminy powoduje, że prezydent przestaje być organem, w zakresie udzielonego przez Radę innemu podmiotowi upoważnienia, a kompetencje organu przysługują tylko i wyłącznie Dyrektorowi Biura Rozwoju Miasta [...]. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca przytoczyła przykłady z orzecznictwa. Ponadto zarzuciła organowi pominięcie istotnej okoliczności co do ustalenia właściwości rzeczowej organu oraz nie ustosunkowanie się do podnoszonych przez nią w zażaleniu zarzutów, w tym także nieodniesienie się do okoliczności, na którą wskazywała, iż w 2015 r. na jej rzecz została wydana decyzja administracyjna z dnia [...] lutego 2015 r. [...] o warunkach zabudowy dla zamierzania inwestycyjnego na nieruchomości. Wówczas to Zarząd Dróg Miejskich zajął pozytywne stanowisko. Aktualnie toczy się postępowanie przed Dyrektorem Biura Rozwoju Miasta [...] w tym samym przedmiocie i obejmujące tą samą nieruchomość. Zdaniem skarżącej w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy winno nastąpić uzgodnienie inwestycji z Zarządem Dróg Miejskich w formie postanowienia, na które służy zażalenie, o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości stanowisko zajęte w kwestionowanym rozstrzygnięciu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w tym także z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO, którym organ ten stwierdził niedopuszczalność zażalenia z dnia 30 listopada 2018 r. (uzupełnionego pismem z dnia 12 grudnia 2018 r.). Postanowienie to Kolegium skierowało do A.Z., który nie był stroną postępowania lecz działał jako pełnomocnik inicjatorki postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie poinformował organ w piśmie z uzupełnieniem zażalenia. Przedmiotem zażalenia uczyniono zaś pismo z dnia [...] listopada 2018 r., którym Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] informował, że opiniuje negatywnie przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, zlokalizowanego na terenie części działki nr ewid. 184 obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej na załączniku graficznym cyfrą IX". Jak wskazała skarżąca pismo to nie zostało doręczone stronie postępowania ani jej pełnomocnikowi. SKO stwierdzając niedopuszczalność złożonego zażalenia powołało przepisy art. 141 § 1 i art. 134 K.p.a. stosowane w związku z art. 144 K.p.a. Jak wskazał organ, strona zaskarżyła bowiem nie postanowienie, lecz pismo – opinię Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Kolegium odwołując się do przepisów art. 60 ust. 1 i 3, art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wskazało, że przepis art. 106 K.p.a., do którego u.p.z.p. odsyła, reguluje współdziałanie różnych organów. Tryb uzgodnienia nie ma zaś zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się do jednostki organizacyjnej jemu podległej, niebędącej innym organem administracji publicznej. SKO podało, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organem uprawnionym do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia, stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.a.p. jest Prezydent Miasta [...], po uzgodnieniu jej projektu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w tym z właściwym zarządcą drogi. Obowiązek uzgodnienia nie powstaje zaś w sytuacji – gdy "prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji". Zarząd Dróg Miejskich w [...] jest jednostką organizacyjną, przy pomocy której Prezydent Miasta [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg. Według SKO, w tej sytuacji nie doszło do uzgodnienia projektu decyzji przez organ współdziałający w rozumieniu art. 53 ust. 4 u.p.a.p., lecz do wyrażenia opinii przez jednostkę organizacyjną miasta [...]. Organ przywołał przy tym orzecznictwo dotyczące tej kwestii, z którego wynika, że w wypadku gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i do uzgodnienia jest właściwa jednostka służbowo podporządkowana organowi prowadzącemu postępowanie główne, obowiązek uzgodnienia nie powstaje. Zaskarżone pismo jest więc, w ocenie Kolegium, jedynie poglądem w sprawie a uzgodnienie powinno być dokonane w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. SKO umknęły całkowicie argumenty podniesione w piśmie z dnia 12 grudnia 2018 r. pt. "Uzupełnienie zażalenia z dnia 30 listopada 2018 r.". W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] maja 2015 r. pod poz. [...] opublikowana została uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r, w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, podjęta w oparciu o art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.). Zmianę tej uchwały Rady, ale w zakresie niedotyczącym istoty rozpatrywanej sprawy opublikowano w Dz.Urz. Woj. [...] z 2017 r. pod poz. [...]. Z § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] wynika, że Rada Miejska w [...] upoważniła Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] m.in. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym do wydawania decyzji, o których mowa w art. 51 i art. 60. Jak się podkreśla w doktrynie i orzecznictwie, przepis art. 39 ust. 4 u.s.g., reguluje sprawę zlecenia funkcji orzecznictwa administracyjnego. Podmioty upoważnione na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., działają we własnym imieniu, a nie w imieniu rady czy wójta, burmistrza, prezydenta, ergo – wskutek upoważnienia zyskują status organu. Mocą tego przepisu ustawy rada gminy została wyposażona w prawotwórczą kompetencję przyznania uprawnień orzeczniczych określonym podmiotom niemającym takich uprawnień (zob. pkt 9 Komentarza do art. 39 - Gabriela Jyż, Zbigniew Pławecki, Andrzej Szewc – Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wyd. IV – Lex 2012). Taka uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego i zalicza się w związku z tym do przepisów powszechnie obowiązujących (zob. B. Adamiak, glosa do postanowienia NSA z dnia 10 listopada 1992 r., II SA 2068/92 – OSP 1994 z. 10, str. 196 oraz glosa do wyroku NSA z dnia 24 czerwca 1994 r., SA/Łd 1417/94, OSP 1996, z. 5, str. 101). Także NSA w wyroku z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08 (Lex nr 511543) zaliczył uchwałę wydaną na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. do aktów prawa miejscowego. Jeśli w takiej sytuacji (po zleceniu kompetencji) decyzję wydaje organ wykonawczy jednostki pomocniczej, to nie działa on w imieniu rady, lecz we własnym imieniu. Jak wcześniej wskazano, podmioty upoważnione na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. na skutek tego upoważnienia uzyskują status organu. Po podjęciu uchwały kompetencje ustawowo przypisane wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast zostają przeniesione np. na organ utworzonej przez gminę jednostki administracyjnej, co sprawia, że organ ten we własnym imieniu, pełni funkcje administracji (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2003 r., sygn. akt II CKN 269/01 – Lex nr 1129329). Skoro tak, to nie Prezydent Miasta [...], lecz Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] według zapisów prawa miejscowego – § 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...], jest organem właściwym do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarząd Dróg Miejskich w [...] – jak wynika z informacji dostępnych na stronie internetowej tej jednostki i co nie było sporne, jest zaś jednostką organizacyjną i budżetową, będącą zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, przy pomocy której Prezydent Miasta [...] wykonuje swoje obowiązki jako zarządca dróg publicznych. Nie jest to jednostka podległa Dyrektorowi Biura Rozwoju Miasta [...]. Przywołane więc przez SKO orzecznictwo nie ma zastosowania w takiej sytuacji z jaką mamy do czynienia w sprawie z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. Na skutek zlecenia przez Radę Miejską funkcji orzecznictwa m.in. w zakresie ustalania warunków zabudowy Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...] uzyskał status organu właściwego do rozstrzygania takich spraw. W konsekwencji, w ocenie Sądu, powinno dojść do uzgodnienia projektu decyzji w trybie art. 106 K.p.a. przez zarządcę drogi. W kontrolowanej sprawie Kolegium przesądzając, że w tym wypadku co do zasady nie ma podstaw do uzgodnienia projektu decyzji, nie oceniło czy zaskarżone zażaleniem pismo spełnia minimalne wymogi aby uznać je za postanowienie. Odnośnie tego zagadnienia powinno znaleźć odpowiednie zastosowanie orzecznictwo dotyczące minimum wymaganych elementów decyzji administracyjnej. Kwestie te jednakże nie zostały w ogóle przez organ poruszone. Na dodatek SKO uczyniło adresatem swego postanowienia osobę, która w sprawie działała jako pełnomocnik strony czym naruszono art. 124 § 1 K.p.a. O tym, że nie była to oczywista omyłka świadczy uzasadnienie postanowienia. Kolegium nie zajęło się też kwestią braku doręczenia zaskarżonego pisma pełnomocnikowi inwestora ani terminem złożenia zażalenia. Błędna wykładnia dokonana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego wywołały uchybienia procesowe, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwa w tych warunkach deskrypcja przepisów art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. bez uwzględnienie skutków wynikających z art. 39 ust. 4 u.s.g. i pominięcie powszechnie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego - § 1 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...], doprowadziły do przedwczesnego, z naruszeniem art. 7 K.p.a. wydania postanowienia opartego na art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) P.p.s.a. Sąd zauważa jednakże, że nie znając okoliczności wydania decyzji z dnia 20 lutego 2015 r., na którą powołuje się skarżąca, a w szczególności stanu faktycznego będącego podstawa jej wydania, nie jest w stanie odnieść się do podniesionego w tym zakresie zarzutu. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej uiszczony przez nią wpis od skargi. W ponownym postępowaniu zażaleniowym Kolegium oceni, czy w świetle stanowiska wyżej zaprezentowanego przez Sąd nastąpiło uzgodnienie, o którym mowa w art. 106 K.p.a. i w stanie faktycznym sprawy zażalenie jest dopuszczalne, a następnie ewentualnie - czy jest zasadne.