II SA/Rz 232/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61, art. 63 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania J. i S. T. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku gospodarczo-garażowego na maszyny rolnicze na terenie południowej części działek nr 238, 240 obr. [...]" - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że po rozpatrzeniu wniosku A. P. i S. P. organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wyżej opisanego. Na skutek odwołania J. i S. T., Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze względu na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. W odwołaniu od tej decyzji J. T. i S. T. zarzucili naruszenie art. 97 § 1 k.p.a., przez pominięcie faktu, że strona /S. J./ biorąca udział w postępowaniu nie żyje, a rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nadto zarzucili naruszenie art. 271 § 1 kodeksu karnego. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazało, że problematykę będącą przedmiotem postępowania regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów odwołujących naprowadziło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wyłącznie charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Ponadto decyzja ta nie nadaje się do wykonania co powoduje, że realizacja inwestycji nie wyklucza możliwości deklaratywnej oceny jej zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. W ocenie Kolegium zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia prawa własności przez Sąd w stosunku do sąsiedniej nieruchomości, byłoby w tym przypadku nadużyciem prawa. Naprowadziło, że dla obszaru, w którym zlokalizowana jest inwestycja nie jest obecnie opracowywany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przy redagowaniu tekstu decyzji wykorzystano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz projekt decyzji, sporządzone przez członka Południowej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w K. Decyzja została wydana po uzyskaniu wszelkich niezbędnych uzgodnień. Kolegium opisało warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Reasumując stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z wymogami określonymi w art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 63 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W skardze J. T. wniosła o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., przez przyjęcie, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie dokonał jej uzgodnienia z powołanym do tego organem; 2) naruszenie art. 6 i art. 64 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji, poprzez zastosowanie w sprawie przepisów prawa wbrew ich literalnemu brzmieniu oraz wbrew zasadzie praworządności i prawdy obiektywnej, nie zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą i nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez wadliwe dokumentowanie prowadzonych czynności, a tym samym arbitralne pozbawienie strony przyznanych jej uprawnień, 3) naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a to art. 9 k.p.a., przez niezrozumiałe dla skarżącego utrudnianie zaznajamiania się z przedmiotową sprawą, 4) naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a to art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., przez nieinformowanie o wszystkich podejmowanych w sprawie czynnościach, 5) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez nierozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i nie odniesienie się merytorycznie do zarzutów postawionych przez skarżącego, 6) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., przez przyjęcie, że jedną ze stron toczącego się postępowania jest S. J., który faktycznie zmarł, a zatem zachodzi konieczność podjęcia stosownych czynności przez organ prowadzący postępowanie. W uzasadnieniu skarżąca rozszerzyła opisane powyżej naruszenia i dodała, że pierwsze postanowienie Starosty [...] wydane [...] maja 2010 r. w wyniku zaskarżenia do Kolegium, zostało uchylone. Ponowne postanowienie wydane [...] lipca 2010 r., SKO utrzymało w mocy, jednakże na skutek skargi, WSA stwierdził jego nieważność. Po uchyleniu postanowienia przez Kolegium, Starosta wydał postanowienie z dnia [...] września 2011 r. dla inwestycji pod inną nazwą, tym samym takie określenie przedmiotowej inwestycji jest niespójne z nazwą, jaka widnieje w decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie odnosi się wyłącznie do działki nr 238. W kontekście poczynionych uwag skarżąca stwierdziła, że nie można uznać, że postanowienie Starosty zostało uzgodnione w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Nadto podniosła, że organ prowadząc postępowanie jedynie pobieżnie i ogólnikowo przeprowadził postępowanie dowodowe, pomijając w zasadzie szereg dowodów istotnych dla sprawy. Końcowo podniosła podobnie jak w odwołaniu, że organ wskazał jako jedną ze stron postępowania S. J., który zmarł 6 lat temu i przesyłał wszystkie orzeczenia oraz pisma w sprawie do w/w zmarłego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, jako całkowicie bezzasadnej i szczegółowo przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, ponawiając przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: postępowanie wszczęte zostało na wniosek A. P. i S. P., złożony w organie w dniu 21 marca 2011 r.; we wniosku domagano się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczo-garażowego na maszyny rolnicze na południowej części działek nr 238, 240 /k. 3 akt adm./. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji opracował uprawniony urbanista i wraz z załącznikami /k. 19- 25/ przedstawiony został Staroście Powiatowemu [...], celem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych /k. 27/. Kolejną czynnością organu I instancji było zawiadomienie z dnia 6 kwietnia 2011 r. o wszczęciu postępowania, które doręczono stronom; wraz z zawiadomieniem przesłano wystąpienie do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji /k. 28-32/. W dniu [...] maja 2011 r. Wójt [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, zgodnie ze złożonym wnioskiem /k. 34 i nast./. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. T. i S. T. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. /k. 59 akt j.w./. W tym stanie sprawy Wójt zawiadomił w dniu 29 września 2011 r. strony w trybie powyższego przepisu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy /k. 65/, po czym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku gospodarczo-garażowego na maszyny rolnicze na terenie południowej części działek nr 238, 240 obr. [...]". Również i tę decyzję zaskarżyli J. T. i S. T.; Kolegium, po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie decyzją stanowiącą przedmiot skargi. Z akt administracyjnych wnika także, że J. T. w dniu 19 maja 2011 r. /k. 45/, wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie "xero wszystkich uwierzytelnionych kopii kart zgromadzonych przed wydaniem decyzji". Następnie wnioskiem z dnia 1 grudnia 2011 r. i dwukrotnie w dniu 8 grudnia 2011 r. wystąpiła do tego organu o wydanie uwierzytelnionych szczegółowo wskazanych kart z akt przedmiotowej sprawy /k. 84 - 86/. II. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p./, w szczególności art. 61 u.p.z.p., który określa pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. I tak, zgodnie z ust. 1 tegoż artykułu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie ust. 4 stwierdza, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z ostatnio przedstawionej regulacji wynika, że zasada "dobrego sąsiedztwa", ustanowiona przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. podlega wyjątkowi w przypadku zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W sprawie istotne znaczenie ma również art. 64 ust. 1 u.p.z.p., który do decyzji o warunkach zabudowy nakazuje stosować odpowiednio m.in. przepisy art. 52 /wniosek o ustalenie lokalizacji/, art. 53 ust. 3-5a /postępowanie w sprawie wydania decyzji, w tym uzgodnienia/, art. 54 /treść decyzji/, art. 55 /związanie organu budowlanego/ i art. 56 /zakaz odmowy ustalenia warunków, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi/. III. Wymienione wyżej przepisy w powiązaniu ze stanem faktycznym pozwalają stwierdzić, że zaskarżona decyzja prawa materialnego nie narusza. Przede wszystkim wskazać należy, że wnioskodawcy złożyli wniosek odpowiadający wymaganiom ustawowym w którym wskazali m.in., że posiadają gospodarstwo rolne o pow. 13 ha a wnioskowana inwestycja związana jest z tym gospodarstwem. Procedując w przedmiocie tego wniosku organ I instancji po sporządzeniu przez osobę uprawnioną projektu decyzji, wystąpił o uzgodnienie do Starosty [...]. Z akt wynika, a potwierdza to pismo tego organu z dnia 17 grudnia 2012 r. /[...] – w aktach Kolegium/, że w związku z wystąpieniem Wójta, Starosta Powiatu w terminie 2 tygodni nie uzgodnił projektu decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. W tej sytuacji, przy spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi /art. 55 tej ustawy/, organ I instancji ustalił warunki zabudowy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Prowadząc postępowanie Wójt nie dopuścił się również naruszenia wymienionych skargą przepisów k.p.a. dotyczących zasad ogólnych tego postępowania oraz postępowania dowodowego, mających swe źródło w art. 7 Konstytucji RP. Wskazać należy, że po złożeniu wniosku do organu /wójt jest organem właściwym w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy – art. 60 u.p.z.p./, organ ten zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i po decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r., zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Następnie po upływie wyznaczonego terminu, ustalił warunki zabudowy zgodnie z treścią złożonego wniosku. Podkreślenia wymaga, że w trakcie całego postępowania żadna ze stron, w szczególności skarżąca, nie podnosiła jakichkolwiek pisemnych zastrzeżeń i nie składała wniosków dowodowych dotyczących planowej inwestycji i jej sprzeczności z przepisami. Natomiast można stwierdzić, że na pisemne żądania skarżącej, Wójt przekazał J. T. żądane karty z akt sprawy. W tym ujęciu całkowicie niezrozumiały i jako niezasadny jawi się zarzut wskazujący na naruszenie przepisów postępowania szczegółowo w skardze wymienionych. Również nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia "art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., przez przyjęcie, że jedną ze stron toczącego się postępowania jest S. J., który faktycznie zmarł". Zgodzić należy się ze skarżącą, że jeszcze przed wszczęciem postępowania S. J. zmarł /w dniu 19 sierpnia 2004 r. – k. 95 akt sądowych/. Informacji tej organy nie posiadały i kierowały wszelką korespondencję do tej osoby, przy czym korespondencja – co wynika z akt administracyjnych, była podejmowana przez żonę S. J. Na etapie postępowania sądowego ustaleni zostali następcy prawni osoby zmarłej /k. 102 akt j.w./; Sąd osobom tym doręczył odpis skargi /k.109/, odpis odpowiedzi na skargę /k. 111 – zwrotne potwierdzenia k. 118 –131// oraz zawiadomił wszystkich o terminie rozprawy. Podkreślenia wymaga, że żadna z osób będących następcą prawnym S. J., nie zgłosiła się na rozprawę i nie złożyła jakiegokolwiek pisma. Zatem brak było podstaw do podjęcia przez Sąd działań "z urzędu" mających na celu umożliwienie wzięcia udziału tym osobom w postępowaniu administracyjnym. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak udziału strony bez swej winy w postępowaniu stanowi podstawę wznowienia, jednakże wznowienie z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony, której podstawa ta dotyczy /art. 147 k.p.a./. Innymi słowy, żadna inna strona wskazując na tą podstawę wznowienia, nie może domagać się wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji – uwzględnienia z tej przyczyny wniesionej przez siebie skargi. Jeśli chodzi o naruszenie prawa materialnego to mimo, że skarga trafnie wskazuje na uprzednie rozstrzygnięcia organu uzgadniającego, które były również przedmiotem kontroli tut. Sądu w sprawie sygn. II SA/Rz 1073/10, zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jest chybiony. Jest tak dlatego, ponieważ po złożeniu w dniu 31 marca 2011 r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ I instancji wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji i jak ustalił Sąd, Starosta "milcząco" dokonał uzgodnienia. Jak już wyżej wskazano, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane. Zatem wbrew twierdzeniem skargi projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony. IV. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób wyżej wskazany stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Z tych względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.