II SA/Rz 235/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska SO del. Jarosław Szaro Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H. B. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi H.B. jest decyzja Wojewody [..] w [..] z dnia [..] stycznia 2012 r. nr [..], którą uchylono decyzję Starosty [..] z dnia [..] listopada 2011 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że wymienione decyzje zostały wydane jako kolejne w sprawie wszczętej wnioskiem J.G. z dnia [..] lipca 1993 r., która domagała się zwrotu wywłaszczonej działki nr [..] /18 obr. [..] w R. Wskutek zmian ustrojowych w funkcjonowaniu administracji publicznej podanie J.G. zostało przekazane przez Wojewodę [..] za pismem z dnia [..] lutego 1999 r. do rozstrzygnięcia Prezydentowi Miasta [..]. Po śmierci wnioskodawczyni, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [..] z dnia 9 maja 2008 r., ustalono jej spadkobierców w osobach: J.G., H.B., E.G.-K., B.G.-S. i B.G., którzy podtrzymali żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z faktem, że przedmiotowe nieruchomości stanowią obecnie własność Gminy Miasto [..] postanowieniem Wojewody [..] z dnia [..] lipca 2004 r. nr [..] wyłączono Prezydenta Miasta [..] od załatwienia sprawy, wyznaczając w to miejsce Starostę [..]. W aktualnie prowadzonym postępowaniu powołaną na wstępie decyzją z dnia [..] listopada 2011 r. Starosta [..] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [..] R-S, oznaczonej jako działki nr [..] /2 o pow. 0,0094ha i nr [..] /2 o pow. 0,0057ha, objętych Kw. Nr [..] /8 na rzecz: J.G. w 4/16 części, H.B. w 3/16 części, E.G.-K. w 3/16 części, B.G.-S. w 3/16 części oraz B.G. w 3/16 części, zobowiązując wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy Miasta [..] zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o nakłady w łącznej kwocie 2 977,85 zł, z czego od: J.G. kwotę 744,45 zł, H.B. kwotę 558,35 zł, E.G.-K. kwotę 558,35 zł, B.G.-S. kwotę 558,35 zł, B.G. kwotę 558,35 zł - w terminie 2 miesięcy od daty wykonalności decyzji z zastrzeżeniem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przypadku nieuregulowania tej należności. W punkcie III decyzji Starosta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w obr. [..] R-S II, oznaczonej jako część działki nr [..] o pow. 0,4550 ha, obj. Kw. Nr [..] /9 stanowiącej współwłasność [..] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. W punkcie IV postanowił, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów podziału działki: nr [..] o pow.0,0961 ha na nowe o nr [..] /1 o pow. 0,0786 ha, nr [..] /2 o pow. 0,0094 ha, nr [..] /3 o pow. 0,0081 ha, oraz nr [..] o pow. 0,0163 ha na nowe o nr [..] /1 o pow. 0,0001 ha, nr [..] /2 o pow. 0,0057 ha, nr [..] /3 o pow. 0,0105 ha. Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 z późn.zm.; dalej "u.g.n."). Z ustaleń faktycznych organu wynika, że J.G. aktem notarialnym z dnia [..] marca 1985 r. Rep. A [..] /85, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64 z późn. zm.) zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] /18 położoną w [..] obr. [..] za odszkodowaniem w kwocie 201 646,50 zł. Nieruchomość ta miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego K.P., którego lokalizację szczegółową zatwierdzono decyzją Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [..] z dnia [..] października 1982 r. nr [..] /82, której ważność przedłużono decyzją z dnia [..] maja 1984 r. nr [..] /84. Starosta ustalił również, że działka nr [..] /18 obr. [..] weszła m in. w skład działek nr [..] /2 i [..] /3, obr. [..]. Wskutek kolejnych podziałów i zmian w ewidencji gruntów działki te odpowiadają obecnie częściom działek nr [..],[..] i [..], obr. [..] R.-S II. W toku przeprowadzonych dnia 6 kwietnia 2009 r. oględzin stwierdzono, że część działki nr [..] stanowi teren zielony, porośnięty trawą, część działki nr [..] stanowi fragment asfaltowej drogi dojazdowej do parkingu przy bloku nr [..] oraz znajdujących się za blokiem szeregówek przy ul. L. Część działki nr [..] zagospodarowana jest z kolei chodnikiem, pasem zieleni, częścią budynku wielorodzinnego przy ul. L. [..] przy czym z drugiej strony budynku część działki zagospodarowana jest terenem zieleni osiedlowej oraz chodnikami doprowadzającymi do klatek schodowych; działka ta jest współwłasnością [..] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych. Na tej podstawie Starosta stwierdził, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie została zagospodarowana w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., ponieważ prace budowlane przy znajdującym się na jej części budynku mieszkaniowym wielorodzinnym nr [..] przy ul. L. rozpoczęto dopiero w pod koniec 1999 r. Dotyczyło to części działek nr [..] i [..], które odpowiadają częściom wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym należało je uznać za zbędne dla celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. i orzec o ich zwrocie. Starosta podał też, że mapą z projektem podziału nieruchomości (operat nr [..] /11) wpisaną do ewidencji zasobu Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..] w dniu [..] września 2011 r. pod nr ewid. [..] /11 podzielono działkę nr [..] na działki nr [..] /1, [..] /2 i [..] /3, natomiast działkę nr [..] na działki nr [..] /1, [..] /2 i [..] /3. Wywłaszczona działka nr [..] /18 obr. [..] odpowiada m.in. działkom nr [..] /2 i [..] /2 obr. [..]. Natomiast w ocenie organu działka nr [..] obr. [..] nie podlega zwrotowi, ponieważ stanowi współwłasność [..] Spółdzielni Mieszkaniowej i osób fizycznych oraz zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zwrot części tej działki skutkowałoby niewykonalnością decyzji, a ponadto działka ta została zagospodarowana w sposób trwały. Skutkiem orzeczenia o zwrocie nieruchomości było również zobowiązanie wnioskodawców do zwrotu odszkodowania przyznanego J.G. z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W tym celu organ zlecił opracowanie operatu szacunkowego zgodnie z którym wartość rynkowa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] /2 i [..] /2 wyniosła 20.684,00 zł, a zwaloryzowana kwota odszkodowania podlegająca zwrotowi 2.977,85 zł. Wartość ta nie podlegała podwyższeniu z powodu poczynionych na nieruchomości nakładów związanych z wybudowaniem asfaltowej drogi dojazdowej do budynku nr [..] przy ul. L., ponieważ zostały one wykonane po upływie terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. Od decyzji Starosty odwołania wniosły Gmina Miasto [..] oraz H.B. Gmina Miasto [..] domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o odmowie zwrotu działek nr [..] /2 i nr [..] /2, ponieważ działki te zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "K.- P." w [..]. Ponadto działka [..] /2 będąca przedmiotem zwrotu jest zagospodarowana w sposób trwały, jako że stanowi fragment asfaltowej drogi dojazdowej do parkingu przy bloku mieszkalnym nr [..] oraz znajdujących się za blokiem mieszkalnym szeregówek przy ul. L. Pełnomocnik H.B. – adwokat J.J. zarzucił z kolei naruszenie przepisów art. 136, 137 i 229 u.g.n. oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tej podstawie domagał się uchylenia decyzji I instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1230 i orzeczenie w tym zakresie, ewentualnie podjęcie czynności zmierzających do zawarcia ugody. Po rozpatrzeniu w/w odwołań decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r. Wojewoda [..], działając na podstawie przepisów art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9a u.g.n., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [..] z dnia [..] listopada 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego decyzję organu I instancji doręczono osobie niebędącą stroną postępowania. Osoba fizyczna może być bowiem stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, tj. ma zdolność prawną. Tę, zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego, osoby fizyczne mają od narodzin, aż do śmierci. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem z chwilą jej śmierci i w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania i kierować do niej ozstrzygnięć. Tymczasem Starosta [..] skierował własną decyzję do zmarłego w dniu [..] października 2011 r. J.G., co potwierdza informacja uzyskana od Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta [..]. W ocenie Wojewody [..] skierowanie decyzji do zmarłej strony stanowi wadę nie podlegającą konwalidacji w postępowaniu odwoławczym i nie jest w tym przypadku istotne, czy organ prowadzący postępowanie posiadał o tym wiedzę. Skierowanie przez Starostę decyzji do osoby zmarłej stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 8, 28, 30 § 4 i 5, 97 § 1 pkt 1, 109 k.p.a., wobec czego orzeczono o jej uchyleniu i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia kręgu spadkobierców J.G. i prawidłowego kręgu stron postępowania. Z decyzją Wojewody [..] nie zgodziła się H.B. wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której domagała się uchylenia skarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi przypomina, że z wnioskiem o zwrot przedmiotowych nieruchomości wystąpiła w 1993 r. jej matka – J.G. oraz że w chwili wszczęcia postępowania działka objęta wnioskiem nie była zagospodarowana, a dopiero przewidziana pod zabudowę mieszkaniową. Skarżąca zwraca również uwagę na wydawane w sprawie wyroki sądów administracyjnych i sądów powszechnych, w tym wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 1042/10, którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [..] z dnia [..] stycznia 2010 r. oraz uchylono decyzję Starosty [..] z dnia [..] września 2009 r., a którego wskazaniami organy zostały związane. Po zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania wniosku Staroście [..] w toku trwającego blisko 10 miesięcy postępowaniu tuż przed wydaniem decyzji z dnia [..] listopada 2011 r. zmarł jej ojciec, o czym poinformowano w odwołaniu Wojewodę [..]. Organ ten wykorzystał jednak tę okoliczność uchylając zaskarżoną przez Gminę Miasto [..] decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał bowiem, że decyzję skierowano m.in. do osoby zmarłej. Polecił wobec tego Staroście, aby ten uzupełnił akta o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J.G. i prawidłowo określił krąg stron oraz zapewnił im udział w postępowaniu. Jednak w ocenie strony skarżona decyzja narusza prawo, w tym przepis art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy skupił się bowiem wyłącznie na skierowaniu decyzji do zmarłego J.G. pomijając fakt, że w postępowaniu przed organem I instancji uczestniczyli wszyscy jego spadkobiercy, tj. H.B., E.G.-K., B.G.-S. i B.B. Stanowiło to naruszenie art. 30 § 4 i art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zasady szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu, prawdy obiektywnej. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca powiązała z wadliwym w jej ocenie uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, w tym zaniechaniem powołania przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, jak też nie odniesieniem się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną z wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 3002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Stan sprawy ustalony w postępowaniu przed organami odpowiada zasadom określanym w przepisach prawa, zatem może stanowić faktyczną podstawę orzekania. W sprawie istotną okolicznością dla orzekania, było ustalenie, że jeden z wnioskodawców J.G. zmarł przed wydaniem decyzji będącej przedmiotem odwołania. Z tej okoliczności Wojewoda [..] wywiódł wniosek, który dawał podstawę do uchylenia decyzji Starosty Powiatu [..] z dnia [..] listopada 2011 r. przy zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadnieniem dla takiego działania było przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatu [..] została skierowana do osoby zmarłej. Ta wada, zdaniem organu odwoławczego nie podlega konwalidacji. Sąd takiego stanowiska nie podziela, dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej wskazanych odnoszących się do naruszenia przepisów w związku ze śmiercią strony i skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. W ocenie Sądu organ administracyjny dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego albo, że należy je prowadzić w znacznym zakresie. Sąd podkreśla, że odwołanie jako zwyczajny środek prawny ma prowadzić w postępowaniu administracyjnym do merytorycznego orzekania w sprawie będącej przedmiotem odwołania. Ten rodzaj orzekania jest ustawowym nakazem dla organu odwoławczego, a działanie kasacyjne może mieć miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach wyraźnie wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu wykładnia art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter ścieśniający i restryktywny. W sprawie będącej przedmiotem skargi rzeczą Wojewody [..] było ustalenie kręgu osób, do których powinna być skierowana decyzja. Jeżeli w postępowaniu odwoławczym ujawniono śmierć J.G. i skierowanie decyzji przez Starostę Powiatu [..] do tej osoby, to organ powinien stwierdzić istnienie wady decyzji pierwszoinstancyjnej, jak czyni to w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. W konsekwencji organ powinien uchylić tę decyzję, wyjaśnić tę okoliczność i w następstwie tych ustaleń orzec. Zatem podstawą prawną działania Wojewody nie może być art. 138 § 2 k.p.a., ale art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ten sposób orzekania ma uzasadnienie w realiach sprawy objętej skargą. Zdaniem Sądu nie zachodziły żadne powody do uchylenia decyzji i przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji, skoro śmierć J.G. – ojca wnioskodawców nie prowadziła do sytuacji, w której w postępowaniu mogłyby pojawić się podmioty nie biorące w nim udziału. Zmarły był uczestnikiem postępowania zwrotowego wraz z pozostałymi spadkobiercami (dziećmi) po J.G., a tym samym w postępowaniu brały udział podmioty uprawnione. Zgodzić należy się z argumentacją skargi, że w sprawach majątkowych w miejsce osoby zmarłej wchodzą jej spadkobiercy, a ci byli znani organom i brali udział w postępowaniu, zatem nie było żadnego powodu do orzekania w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powinien tylko potwierdzić te fakty i orzekać merytorycznie. Unikanie orzekania w sprawie objętej skargą jest niedopuszczalne a prowadzenie sprawy przez kilkanaście lat wykazuje znamiona przewlekłości niemożliwej do akceptacji, zwłaszcza, że organy nie realizują prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 grudnia 2010 r. II SA/RZ 1042/10. W ponownym postępowaniu Wojewoda [..] ustali chwilę śmierci J.G. i stosownie do tych ustaleń rozpozna merytorycznie odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [..]. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.