II SA/Rz 237/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Wójt Gminy, decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2006, po rozpatrzeniu złożonego w dniu 4 grudnia 2006 roku przez L. P. wniosku, przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia, K. P. , w kwocie 153,00 zł miesięcznie , na okres od 1 grudnia 2006 r. do 30 kwietnia 2008 roku. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 104, 130§ 4 k.p.a. w zw. z art.16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr228 poz. 2255 z 2003 r. ze zm. ) i rozporządzenia Rady Ministrów z 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny, albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych ( Dz. U. Nr 130poz.903z 2006r.). Odwołanie od decyzji złożyła L. P., zarzucając, że syn jest niepełnosprawny od urodzenia. Zasiłek pobiera od 13 lat i nie rozumie, dlaczego czas oczekiwania na kolejne orzeczenie o jego niepełnosprawności ma powodować wstrzymanie wypłaty świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 roku [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części wskazującej jako adresata L. P. i w tym zakresie orzekło o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego K. P. urodzonemu 9 grudnia 1992 roku. Organ wskazał w uzasadnieniu ,że zgodnie z art. .16 ust. 1 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Stosownie do ust.2 pkt.1 i ust.4 oraz § 6 rozporządzenia, zasiłek ten przysługuje niepełnosprawnemu dziecku w wysokości 153 zł miesięcznie. Według treści art. 23 ust.1 ustawy ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych następuje na wniosek, do którego należy dołączyć orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności . Stosownie do przepisu art. 24 ust. 2 i 4 ustawy , prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca , w którym wpłynął wniosek. W sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności wydano na czas określony , prawo do świadczenia ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa ważność orzeczenia. Przepis art. 24 ust. 3 a stanowi, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu , w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia , nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Zgodnie z ust. 3b , w przypadku, o którym, mowa w ust. 3a, osoba do wniosku dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Organ stwierdził, że dopóki uprawniony nie złoży wniosku , świadczenie nie może być przyznane i wypłacane. K. P. orzeczeniem z dnia 16 lutego 2005 roku został zaliczony do osób niepełnosprawnych do dnia 28 lutego 2006 roku . Okoliczność ta stanowiła podstawę do przyznania świadczenia na czas ważności orzeczenia. Ponowne ustalenie niepełnosprawności nastąpiło wyrokiem z dnia 10 listopada 2006 roku ,w którym Sąd zmienił orzeczenie z 26 kwietnia 2006 r. ustalając, że K. P. ,ur. 9 grudnia 1992 roku, jest osobą niepełnosprawną od urodzenia do kwietnia 2008 r. , wymagając stałej opieki w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ponieważ L. P. złożyła wniosek w dniu 4 grudnia 2006 roku, wnioskowany zasiłek mógł być przyznany od grudnia 2006 do 30 kwietnia 2008 tj do ostatniego dnia miesiąca, do którego została orzeczona niepełnosprawność. SKO stwierdziło nadto, że adresatem decyzji jest podmiot domagający się przyznania świadczenia, a nie jego przedstawiciel ustawowy. Art. 16 ust.2 ustawy , jako podmiot uprawniony wymienia "niepełnosprawne dziecko". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że jej syn od urodzenia pobiera świadczenie i co roku staje przed komisją lekarską. Od marca 2006 trwała sprawa orzeczenia o niepełnosprawności syna, gdyż odwołała się od niekorzystnego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności i utrzymującego go w mocy orzeczenia Zespołu Wojewódzkiego . Dopiero wyrok sądu z 10 listopada 2006 roku zmienił zaskarżone orzeczenie i ustalił iż K. P. wymaga stałego współudziału opiekuna w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz.1269 z 2002 r./ sądy te sprawują zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r./. zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy , naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Kolejność zdarzeń niezbędna do orzekania przedstawia się następująco . Wójt Gminy decyzją [...] z 29 września 2005 roku przyznał L. P. zasiłek pielęgnacyjny na niepełnosprawne dziecko- K. P. , w kwocie 144,00 zł miesięcznie na okres od 1 września 2005 roku do 28 lutego 2006 roku, tj do dnia upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności. Wnioskiem z dnia 4 grudnia 2006 roku L. P. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla niepełnosprawnego syna. Do wniosku dołączyła wyrok Sądu Rejonowego ,Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Wydział IV, sygn. IV.[...] z dnia 10 listopada 2006 r. zmieniający zaskarżone przez nią orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o z dnia 26 kwietnia 2006 roku i ustalający, że małoletni K. P. jest osobą niepełnosprawną od urodzenia do kwietnia 2008 i wymaga stałego współdziałania na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Decyzją GOPS [...] z dnia [...] grudnia 2006 Wójt Gminy przyznał świadczenie od 1 grudnia 2006 do 30 kwietnia 2008 w wysokości 153 zł .Skarżąca kwestionuje okres , na jaki przyznano świadczenie ,bowiem, jej zdaniem nie może ona ponosić konsekwencji przedłużania się postępowania o ustalenie niepełnosprawności. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji wyraził pogląd, że odwołująca nie wystąpiła w marcu 2006 o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego, bowiem nie dołączyła zaświadczenia z Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności potwierdzającego złożenie wniosku o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności syna. Zasiłek pielęgnacyjny, obok świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych ustawą z 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych / Dz. U. z 2006 nr 139 poz. 992 ze zm./ zwanej dalej ustawą. Przesłanki wypłacania tego zasiłku określa przepis art. 16 ustawy, który w ust. 1 stanowi, że świadczenie to przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Wysokość zasiłku organ ustalił w oparciu o przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych/ Dz. U. Nr 130 poz. 903/. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, wysokość zasiłku pielęgnacyjnego o którym mowa w art. 16 ustawy , od dnia 1 września 2006 wynosi 153 , 00 zł miesięcznie. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepisy dotyczące postępowania w sprawie przyznania świadczeń miały następującą treść : - art. 24 ust. 1 ustawy : Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy ,z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, 14 – 16 i 15 b. W myśl ustępu 2 – prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami , do końca okresu zasiłkowego. W przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca , w którym upływa termin ważności orzeczenia / ust.3 /. W dacie tej obowiązywał również ust.3a ustawy świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267 poz. 2260),która weszła w życie w dniu 14 stycznia 2006 roku, w brzmieniu : " w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności , jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia , prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia , nie wcześniej jednak niż od miesiąca , w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Wskazaną nowelą , w ust. 3a dodano zapis " nie wcześniej jednak, niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego". Warunkiem uzyskania prawa do omawianego świadczenia jest więc otrzymanie ponownego orzeczenia o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności będące kontynuacją poprzedniego orzeczenia. Ustawodawca określił termin powstania prawa do świadczeń w przypadku kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności w ten sposób, że ustala się je począwszy od pierwszego dnia miesiąca po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności. Ustawodawca użył zwrotu ‘wniosek o kontynuację świadczenia". Przepis art. 23 ust.1 ustawy stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek uprawnionego podmiotu. Z przepisu tego wynikają dwa skutki wniosku – ustalenie prawa do świadczeń oraz ich wypłata. Wniosek wymieniony w art. 24 ust. 3a jest natomiast wnioskiem o kontynuację świadczeń rodzinnych. Powstaje tu pytanie, czy z tego wniosku również wynikają dwa skutki / ustalenie prawa i wypłata świadczenia/ czy też jego funkcja sprowadza się jedynie do wypłaty świadczenia w konsekwencji kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności. Użyte przez ustawodawcę w art. 24 ust. 3a ustawy wyrażenie "prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności" jest terminem prawa materialnego , dla kontynuacji którego konieczne jest ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności z tej samej przyczyny niepełnosprawności. Użyty w tym przepisie zwrot "złożenie wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego" należy rozumieć jako czynność procesową, warunkującą wypłatę świadczenia rodzinnego z tytułu kontynuacji prawa do tego świadczenia za cały okres niepełnosprawności. "Kontynuację świadczenia" należy więc rozumieć jako ciąg dalszy jego pobierania z tej samej podstawy prawnej. Unormowany w zacytowanym przepisie szczególny tryb kontynuacji świadczenia rodzinnego uzupełniony został w ust.3 b . Wskazano nim, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3a , osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji uzasadniając odmowę przyznania zaległego świadczenia stwierdził, że skarżąca nie dołączyła zaświadczenia z Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności potwierdzającego złożenie wniosku o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności syna. Wyjaśniając tę okoliczności, odpowiadając na pytanie Sądu ,skarżąca wyjaśniła do protokołu rozprawy , że wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności złożyła w grudniu 2005 roku, a zatem – przeszło dwa miesiące przed upływem ważności orzeczenia o niepełnosprawności syna. Akta sprawy zawierają wyrok Sądu Rejonowego w Krośnie z 10 listopada 2006 r. IV.[...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26 kwietnia 2006 roku , utrzymujące w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu , nie zawierają natomiast informacji, kiedy skarżąca wystąpiła o orzeczenie niepełnosprawności syna. Porównanie jednak daty orzeczenia organu odwoławczego / Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności / i wyroku Sądu Rejonowego wskazuje, że uzyskanie orzeczenia o odpowiednim stopniu niepełnosprawności na kolejny okres zasiłkowy trwało 8 miesięcy na skutek długotrwałego i niezawinionego przez stronę postępowania, co spowodowało, iż nie mogła złożyć wniosku o dalszą wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego. Nie została ustalona data złożenia wniosku o orzeczenie stopnia niepełnosprawności. Wyjaśnienie tej okoliczności ma istotne znaczenie w sprawie , pozwoli bowiem ustalić czy wniosek o orzeczenie niepełnosprawności K. P. był złożony w czasie ważności poprzedniego orzeczenia i na ustalenie, czy nastąpiła kontynuacja świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu organy orzekające błędnie przyjęły , że kontynuacja prawa może nastąpić najwcześniej od daty złożenia wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego. Jest to naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy , bowiem decydowało o czasokresie , za który należy wypłacić świadczenia z tytułu kontynuacji prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazując na powyższe , Sąd orzekł , jak w sentencji wyroku w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt.1 lit.a P.p.s.a. Pomimo uwzględnienia skargi , Sąd nie opatrzył niniejszego wyroku klauzulą z art. 152 P.p.s.a., dającą Sądowi prawo do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż spowodowałoby to nieuzasadnione wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego dziecku z orzeczoną niepełnosprawnością.