II SA/Rz 238/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2010. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania J. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem uchylił kwestionowane rozstrzygnięcie w całości. Jednocześnie zobowiązał J. P. do doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 242 położonej w U. przy ul. R. [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: a) zamurowaniu otworu okiennego w ścianie zewnętrznej, prowadzącego do pomieszczenia pokoju, od strony działki nr ewid. 243 materiałem ściernym lub pustakami szklanymi typu "luksfer", b) wykonaniu muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. 241, wyprowadzonego 30 cm ponad dach, szerokości min. 25 cm (długość cegły) - w terminie do 30 czerwca 2010r. W uzasadnieniu podniesiono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 6 maja 2009r, oględziny na działce nr ewid. 242 podczas których ustalił, że usytuowany jest na niej budynek mieszkalny murowany częściowo podpiwniczony, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Budynek ten położony jest w granicy z działką nr 241 i w odległości 3,05m – 3,22m od ogrodzenia z działką nr ewid. 243. w jego ścianie od strony tej ostatniej działki (nr 243) znajdują się 4 otwory okienne, w tym dwa doświetlające pomieszczenie pokoju oraz jeden doświetlający strych budynku. Przedmiotowy budynek powstał w 1956r. i od tego czasu pozostaje w stanie niezmienionym. Odległość pomiędzy ścianą zawierającą wskazane wyżej otwory okienne a ścianą drewnianego budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce (nr 243) wynosi 3,58m. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. P. wykonanie robót budowlanych w postaci: a) zamurowania 4 otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego, od strony drewnianego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 243 (w którym obecnie mieszka J. K.) materiałem jednolitym pełnym lub kształtkami szklanymi typu "luksfer", b) wykonania ściany przeciwpożarowej, jakiej nie posiada ściana boczna budynku mieszkalnego od strony działki nr ewid. 241, będącej własnością Gminy i Miasta [...]. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyli J. P. i M. P. kwestionując zastosowanie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych, które odnoszą się do otworów umożliwiających ludziom wejście do pomieszczeń, w których mogą zamieszkiwać, nie zaś do otworów, które tak jak w niniejszej sprawie są otworami okiennymi. Zarzucili, iż organ błędnie zastosował w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Po rozpoznaniu powyższego środka zaskarżenia (decyzją z dnia [...] lutego 2010r.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek skarżona decyzja podlega uchyleniu z innych przyczyn. Celem uzupełnienia materiału dowodowego organ II instancji przeprowadził w dniu 12 stycznia 2010r. rozprawę administracyjną. W jej wyniku ustalił, że budynek mieszkalny usytuowany na działce nr 242 w U. wybudowany został w latach 1956-1958. Budynek ten, przebieg granic działki na której się znajduje, jak też zabudowa działek sąsiednich były w dacie powstawania przedmiotowego obiektu takie same jak obecnie. Państwo P. nie przedłożyli jakichkolwiek dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, jednak ze złożonych przez nich oświadczeń wynika, że takowe zostało udzielone. Z notatek służbowych wynika, iż tak Urząd Miasta i Gminy [...], jak i Starostwo Powiatowe [...] nie posiadają rejestrów z lat 1956-1958 dotyczących powyższej okoliczności, przez co nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że budynek mieszkalny na działce nr 242 w U. zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej. W okresie tej realizacji obowiązywały regulacje zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928r. (Dz. U. z 1939r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), zwanego w dalszej części Rozporządzeniem. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. przepisy dotychczasowe tzn. ustawy Prawo budowlane z 1974r. stosuje się do legalizacji samowoli budowlanej w przypadku budowy obiektu lub jego części przed 1.01.1995r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, iż wprawdzie sytuacja określona w tym przepisie nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem nie można w sposób pewny ustalić czy budynek, którego sprawa ta dotyczy powstał w warunkach samowoli budowlanej, niemniej jednak organy nadzoru budowlanego uprawnione są do interwencji w sytuacji występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w szczególności w przypadku rażącego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, określających niezbędne wymogi dla obiektów budowlanych i urządzeń z nimi związanych. Organ drugiej instancji podniósł, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego mają zastosowanie, w przypadku, gdy roboty budowlane zostały zakończone, bez wydawania postanowienia o wstrzymaniu tych robót na mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Celem zastosowania przewidzianych w pierwszym z powołanych przepisów (art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2) obowiązków jest doprowadzenie wykonanych robót, obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodności z prawem. W ocenie organu, jedynym sposobem osiągnięcia takiej zgodności w niniejszej sprawie jest wykonanie robót określonych w jego decyzji z dnia 1 lutego 2010r. tj. zamurowanie otworu okiennego pomieszczenia pokoju od strony działki nr ewid. 243 w zw. z naruszeniem art. 277 ust. 1 lit. b Rozporządzenia, i wykonanie muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. 241 w związku z naruszeniem art. 278 lit. b Rozporządzenia. Uzasadniając to stanowisko organ przytoczył art. 277 ust. 1 oraz art. 278 pkt a i pkt b Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16.12.1928r. Organ uznał za nieuzasadnione nakładanie obowiązku zamurowania wszystkich okien znajdujących się w ścianie zewnętrznej przedmiotowego budynku od strony działki nr ewid. 243 tj. otworów okiennych doświetlających pomieszczenie podpiwniczenia i strychu budynku, bowiem otwory te nie prowadzą do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (podpiwniczenie – skład węgla i płodów rolnych, strych – nieużytkowany na cele mieszkalne). Organ odwoławczy podkreślił, że art. 277 ust. 1 lit. b i lit. c Rozporządzenia reguluje sprawy sytuowania otworów prowadzących do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z uwagi na to, że pomieszczenie piwniczne i pomieszczenie strychu nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, tym samym brak konieczności likwidacji prowadzących do nich okien. Bez znaczenia pozostaje, zdaniem organu, zarzut dotyczący podziału na otwory okienne i drzwiowe. Powołany wyżej przepis wymienia bowiem otwory prowadzące do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w znaczeniu, iż dany otwór - czy to okienny czy drzwiowy - znajduje się w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi. Dlatego też zwrot "prowadzące" nie jest równoznaczny ze wskazaniem przez ustawodawcę na otwory drzwiowe. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. złożyli J. P. i M. P. wnosząc o jej zmianę w pkt 1 przez odstąpienie od obciążania ich jakimikolwiek obowiązkami w zakresie samowoli budowlanej, ewentualnie uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: błędy w ustaleniach faktycznych, w szczególności pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i dowodów (a), obrazę prawa procesowego, w szczególności poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji oraz brak wszechstronnej i dokładnej analizy dowodowej (b), obrazę prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i błędne zastosowanie przepisów wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji (c). W motywach zwrócili uwagę, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie tylko do robót będących w toku wykonywania i dopiero po uprzednim wstrzymaniu ich wykonania. Nadto odnosi się on do samowoli budowlanej, z którą w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Zdaniem składających skargę, z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości jaka jest jej podstawa prawna i faktyczna. W szczególności brak wyjaśnienia, na czym miałoby polegać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia i rażące naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, zwłaszcza że obecny stan rzeczy utrzymuje się od ponad pól wieku i dotychczas nikt nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do konstrukcji, przeznaczenia, usytuowania i innych parametrów przedmiotowego budynku. Wskazali, iż budynek ten powstał zgodnie z przepisami, po uzyskaniu stosownych zezwoleń i nie mogą oni ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań urzędów sprowadzających się do nieposiadania stosownej dokumentacji w prowadzonych rejestrach. Nie podano również, dlaczego w sprawie znalazły zastosowanie unormowania "archaicznego i oderwanego od dzisiejszych realiów" Rozporządzenia z 1928r. Ponadto, w ocenie składających skargę, naruszona została konstytucyjna zasada równości, bowiem na terenie gminy jest cała grupa obiektów budowlanych, których usytuowanie, konstrukcja, zakres i charakter interakcji z budynkami sąsiednimi są takie same jak w przypadku ich budynku. Wskazali również, iż realizacja nałożonych obowiązków nie jest technicznie możliwa z uwagi na wzajemne usytuowanie obiektów, które wyklucza możliwość powstania muru. Z kolei zamurowanie otworów okiennych pozbawiałoby pomieszczenia walorów mieszkalnych. Organ winien był, ich zdaniem, uwzględnić możliwość zastąpienia "luksferów" szybą ogniotrwałą, która spełniałaby taką samą funkcję i nie niweczyła dotychczasowego zastosowania obiektu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej następnie P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uwzględnienie skargi (uchylenie objętej nią decyzji lub postanowienia) następuje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jedynie w razie stwierdzenia: naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Równocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dana kwestia nie została podniesiona w skardze. Rozpoznanie niniejszej sprawy w jej granicach i w świetle wskazanego wyżej kryterium (zgodności z prawem), dało podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ tak zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały podjęte z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. upoważnia do usunięcia ich z obrotu prawnego. Wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie musi być poprzedzone właściwie przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, tzn. takim, które przede wszystkim zgodne jest z regułami tego postępowania wskazanymi w rozdziale 2 działu I ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jedną z takich reguł jest zasada zapewnienia uczestnictwa w postępowaniu jego stronom. Stosownie bowiem do art. 10 § 1 KPA organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Konkretyzację unormowania przewidzianego w powołanym przepisie stanowią szczegółowe regulacje KPA. I tak np. art. 61 § 4 KPA przewiduje, iż o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zgodnie z kolei z art. 81 KPA okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010r. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. i zobowiązująca równocześnie J. P. do doprowadzenia istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. 242 położonej w U. do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie szczegółowo określonych w niej robót budowlanych (zamurowanie otworu okiennego od strony działki nr ewid. 243 oraz wykonanie muru ogniochronnego od strony działki nr ewid. 241). Podstawę materialnoprawną obydwu rozstrzygnięć stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie prowadzone w tym trybie niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę i dlatego też ma w nim zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jako uregulowanie lex specialis wobec regulacji zawartej w art. 28 KPA, definiującej stronę postępowania (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.12.2006r., II OSK 94/06, opubl.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Według tego przepisu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar taki zdefiniowany został z kolei w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, o których tutaj mowa to przede wszystkim regulacje ustanawiające warunki techniczne odnośnie wzajemnego usytuowania obiektów. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż prawidłowo organy uznały jako strony tego postępowania właściciela działki nr ewid. 241, a zatem Gminę [...] oraz władającego działką nr ewid. 243 tj. J. K. Uszło jednak uwadze organów, iż współwładającymi tą ostatnią działką wraz z wymienionym J. K. są także K. G., K. K. oraz S. K. Na powyższy fakt wskazuje znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 31.07.2009r. (k. 40 akt organu pierwszej instancji). Tymczasem osoby te nie brały udziału w niniejszym postępowaniu, tzn. nie doręczano im żadnej korespondencji z nim związanej. Jednocześnie brak w aktach śladu, by osoby te udzieliły J. K. pełnomocnictwa do reprezentowania ich interesów w przedmiotowym postępowaniu. Przedstawiona sytuacja świadczy o naruszeniu tak przez organ pierwszoinstancyjny, jak i odwoławczy wskazanej wyżej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 KPA. Powyższe wyczerpuje zaś przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA i w konsekwencji powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu zapadłych w sprawie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. Stwierdzenie przez Sąd powyższych uchybień upoważnia równocześnie do odstąpienia od merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w skardze. Byłoby to bowiem przedwczesne, wobec konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przy uwzględnieniu regulacji z art. 10 § 1 KPA. Z przytoczonych względów orzeczono jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 KPA. Orzeczenie odnośnie niemożności wykonania skarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku znajduje oparcie w art. 152 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i zapewni udział w postępowaniu wszystkim jego stronom, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie.