II SA/Rz 238/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...].12.2011 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Obszar Północ. Skarga wniesiona została ze względu na upływ terminu przewidzianego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z treści uchwały Nr [...] z [...].12.2011 r. wynika, że jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn.zm., dalej sg) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, Poz. 717 ze zm.; dalej upzp). Planowana zmiana nie narusza ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] z [...].12.2001 r. Omawianą zmianą objęto część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] z [...].04.2007 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr 48, poz. 1282), a następnie zmienionego uchwałami Nr [...] z [...].11.2009 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr 100, poz. 2379) oraz Nr [...] z [...].09.2011 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr 169, poz. 2452). Zmianami objęto przepisy § 26 ust. 2 pkt 3, a także § 26 ust. 3 do którego dodano przepisy: pkt 1a – treścią którego dla terenu "2.P.2" określono minimalny wskaźnik intensywności zabudowy na 30%, a maksymalny na 40%; pkt 2a – w którym dla terenu "2.P.2" określono minimalną szerokość elewacji frontowej obiektów usytuowanych od drogi oznaczonej symbolem "1.KDG.1" na 45m; pkt 5a – w którym dla terenu "2.P.2" określono minimalną liczbę miejsc parkingowych przyjmując 1 miejsce na 5 zatrudnionych. Nadano również nowe brzmienie przepisom § 26 ust. 3 pkt 2 określającym wysokość budynków zabudowy techniczno-produkcyjnej, magazynowej oraz określonych w ust. 2 pkt 1 i 2 – do 10m, a w terenie "2.P.2" do 18m, jak również § 26 ust. 3 pkt 4 nakazując w terenach "2.P.1" i "2.P.3" zachowanie minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej, a w terenie "2.P.2" 25%. Po § 73 dodano § 73a, w którym ustalono stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu dla terenów "2.P.2" i "1.ZR.17" w obszarze objętym zmiana planu, w wysokości 30%. Na rysunku planu stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] z [...].04.2007 r. w sołectwie P. zmieniono przeznaczenie terenów "1.ZR.17" i "2.RM.56" na teren o symbolu "2.P.2" wprowadzając linie rozgraniczające. Załącznikami skarżonej uchwały są rysunek zmiany planu w skali 1:2000 oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji uchwalonej zmiany planu w zakresie infrastruktury technicznej i zasad ich finansowania. W ocenie Wojewody powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 upzp – w zakresie zasad sporządzania planu. Rada Gminy nie ustaliła bowiem geometrii dachów dla obiektów produkcyjnych, składów i magazynów w obszarze oznaczonym symbolem "2.P.2", czego wymaga przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczony w zmianie planu teren oznaczony symbolem "1.ZR.17" wyodrębniony został liniami rozgraniczającymi, jednak uchwała nie wprowadziła nowego oznaczenia terenu tym symbolem, co uniemożliwia korzystanie z ustaleń planu dla terenu pozostawionego poza granicami zmiany planu, który był oznaczony tym symbolem dotychczas. Wprowadzono ponadto stawkę procentową dla terenu oznaczonego symbolem "1.ZR.17" w wysokości 30 %, podczas gdy ze zmienianego planu wynika, że teren o takim symbolu posiada ustaloną stawkę procentową w wysokości 0%. Wartości te uniemożliwiają zatem prawidłowe korzystanie z planu. Niewłaściwie sporządzono również załącznik graficzny do uchwały, ponieważ zmiana planu winna być wykonana w sposób umożliwiający korzystanie z dokumentu w sposób jednolity. Dlatego najbardziej właściwą formą byłoby jego sporządzenie na kopii rysunku tego planu. Zmiana planu mogłaby zostać również sporządzona na kopii mapy zasadniczej, przy dołączeniu kopii rysunku planu (w wersji poglądowej) z oznaczeniem obszaru objętego zmianą planu. Tymczasem załącznik graficzny uchwały nie został sporządzony ani na rysunku obowiązującego planu ani na kopii mapy zasadniczej, a przyjęta forma sporządzenia rysunku zmiany planu na przedłożonym Wojewodzie podkładzie, ograniczonym wielkościowo, uniemożliwia prawidłowe sporządzenie ewentualnych kolejnych zmian planu. W przedmiotowym załączniku graficznym nie zaznaczono ponadto drogi "1.KDG.1", do której odnosi się część ustaleń uchwały zmiany planu. Dodatkowo zarzucono, że wadliwie dodano do obowiązującego planu przepis §73a, ponieważ uchwała ta zawiera już taką jednostkę redakcyjną, czym naruszono przepis §143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w zakresie dotyczącym redagowania aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie uchwalona zmiana planu nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ plan miejscowy powinien zawierać ustalenia wymienione w art. 15 ust. 2 wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, a wynikające z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają ich dokonanie. Obowiązek w tym zakresie nie jest zatem bezwzględny, ponieważ należy go dostosować do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Tymczasem w przedmiotowej zmianie planu nie zachodziła konieczność regulowania wymogów w zakresie geometrii dachów dla terenu "2.P.2". Kwestię parametrów i wskaźników zabudowy, w tym geometrii dachów regulują przepisy § 4 ust. 6 pkt 5 uchwały, w tym lit. f), gdzie postanowiono m.in., że dla obiektów usługowych i produkcyjnych ustaleń dotyczących pokrycia dachu, układu kalenicy, wysokości budynków, ścian budynków i kolorystyki (określonych w lit. a, b, d oraz e) nie stosuje się, chyba że ustalenia szczegółowe stanowić będą inaczej. Ze względu na funkcję terenu oraz konieczność dostosowania konstrukcji obiektów do prowadzonej produkcji nie uchwalono przepisów określających geometrię dachu, dopuszczając jej dowolną formę. Rada zwróciła również uwagę, że zasady dotyczące geometrii dachów określone zostały w zmienianej uchwale, dlatego też nie było potrzeby wprowadzenia ustalenia w tym zakresie dla terenu "2.P.2", zwłaszcza że obowiązują one w takim kształcie już od 2007 r. Z kolei uchwalenie stawki opłaty adiacenckiej oparto na założeniu, że jej wartość określona w §1 pkt 1 lit. d) uchwały Nr [...] z [...].12.2011 r. znajdować będzie zastosowanie wyłącznie do terenów oznaczonych symbolem "1.ZR.17" w zakresie objętym tą uchwałą, a to w z związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem zmiany planu. Dla pozostałych obszarów terenu "1.ZR.17" znajdujących się poza granicami zmiany planu obowiązywać będzie dotychczasowa stawka 0%. Rada Gminy przyznała jednak, że w zaskarżonej uchwale popełniono błąd dodając do zmienianej uchwały przepis §73a, który został wprowadzony wcześniejszą zmianą tego planu. W ocenie Rady błąd ten nie ma jednak charakteru istotnego, ponieważ nie powoduje wadliwości w stosowaniu zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do zarzutu wadliwego oznaczenia terenu symbolem "1.ZR.17" stwierdzono, że oznaczeniem tym odwołano się do ustaleń uchwały podstawowej, a w ramach dokonanej zmiany nie skreślono terenu "1.ZR.17", a jedynie ograniczono jego granice. W kwestii zarzutu wadliwego opracowania załącznika graficznego Gmina stwierdziła, że obowiązujące przepisy nie wymagają opracowania planu w wersji ujednoliconej. Załącznik mapowy został sporządzony na kopii mapy zasadniczej pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a zmiana planu na mapie w skali 1:2000, z zachowaniem skali obowiązującego planu miejscowego, co z kolei odpowiada wymogom art. 16 upzp. Załącznik graficzny został sporządzony na fragmencie obowiązującego planu miejscowego, a obszar podlegający zmianie został wskazany granicą obszaru opracowania zmiany planu. Z kolei obszar stanowiący najbliższe otoczenie, niepodlegający zmianie, został oznaczony kolorem szarym w celu zapewnienia przejrzystości i czytelności rysunku zmiany planu. Nie zachodzą ponadto ograniczenia w opracowywaniu kolejnych zmian planu w związku z zarzucanym przez Wojewodę ograniczonym wielkościowo podkładem mapowym, ponieważ pomiędzy podejmowanymi w różnym czasie i zakresie zmianami planu nie muszą zachodzić powiązania. Są to bowiem odrębne byty prawne. Natomiast brak oznaczenia na załączniku graficznym drogi "1.KDG.1" wynikał z tego, że droga ta znajduje się poza granicą opracowania zmiany planu. Podkreślono przy tym, że do terenu zmiany planu przylega tylko jedna droga publiczna, wskazana na załączniku graficznym jako otoczenie zmiany planu dla zapewnienia czytelności i przejrzystości ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Poz. 270 z 2012 r., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast z przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie. Nie trafny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] przepisów prawa, zwłaszcza § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na nie ustaleniu geometrii dachów dla obszaru objętego zmianą. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko strony skarżącej prezentowane w odpowiedzi na skargę. Art. 15 ust. 2 upzp wskazując obowiązkowe elementy, które mają być określone w planie miejscowym, w tym zasady kształtowania zabudowy, wskazuje obligatoryjne elementy treści planu. Oznacza to, że każdy plan obowiązujący musi zawierać wskazane w tym przepisie rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, że każda zmiana planu ma wyczerpywać treść art. 15 ust. 2 upzp, jeżeli nie odnosi się ona do tych ustaleń, które pierwotnie zostały w planie uchwalone i nie podlegają zmianie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżona uchwała zmieniająca plan miejscowy Gminy [...] – "Obszar Północ" uchwalony uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r., nie zmienia ustaleń zawartych w § 4 pkt 6 planu. Ten przepis w ogóle nie był przedmiotem zmiany objętej skarżoną uchwałą, podobnie jak nie zmieniano ogólnych regulacji planu odnoszących się do kształtowania zabudowy. Zatem te przepisy planu mają zastosowanie również do tych przypadków, które wprowadza skarżona uchwała. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny jest zmiana uchwały pierwotnej i zakres tej zmiany wyznacza granice kontroli sądowej. Skutkiem tego może być tylko ocena zgodności z prawem tego, co jest przedmiotem zmiany. Oznacza to, że nie można dokonywać tej oceny w odniesieniu do ustaleń planu, których Rada Gminy [...] nie zmieniła i prowadzić pośredniej oceny zgodności planu pierwotnego przez skargę na jego zmianę. Sąd podziela pogląd Wojewody [...] w zakresie wyznaczenia geometrii dachów, ale ten warunek nie był wprowadzany skarżoną uchwałą, a jego brak jest usuwany skargą na zmianę planu z dnia 29 grudnia 2007 r. Sąd zauważa, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu mają być zawarte w treści planu, ale tymi kwestiami nie zajmowała się skarżona uchwała, zaś Wojewoda [...] nie może wyznaczyć zakresu zmiany planu, a tylko nadzorować działania podjęte przez Radę Gminy [...]. Zdaniem Sądu nietrafny jest także zarzut skargi wskazujący na niezgodne z prawem wyznaczenie obszaru oznaczonego symbolem 1.ZR.17. Obszar ten został w skarżonej zmianie zmodyfikowany przez ustalenie jego nowych granic, które wyznaczają linie rozgraniczające zawarte w załączniku graficznym. Przyjęcie takiej techniki zmiany planu oznacza, że do obszaru nie objętego zmianą planu mają zastosowanie ustalenia ogólne dla tego obszaru znajdujące się w § 47 planu. Wprawdzie przyjęty sposób zmiany nie jest czytelny, ale w obszarze wykładni może być stosowany. W zakresie załącznika graficznego planu Sąd stoi na stanowisku, że sposób jego sporządzenia określony w art. 16 ust. 1 upzp jest jedynym kryterium oceny poprawności planu z przepisami prawa. W tych ramach przedstawiony załącznik planu do skarżonej uchwały nie mieści się, zatem argumentacja organu nadzoru wskazująca na konieczność zapewnienia czytelności i przejrzystości załącznika jest w pełni zasadna. Sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000 zamiast w skali 1:1000, jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie zmniejsza wagi tego naruszenia sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny wynikający z planu z 2007 r. Na gruncie przepisów obowiązujących gmina nie ma swobody wyboru skali. Wynika to z tego, że ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę. Większą skalę ustawa dopuszcza jedynie w ściśle wskazanych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 871/10, LEX 673892). Zasadny jest również zarzut naruszenia prawa przez § 1 pkt c) skarżonej uchwały, dodający w dziale III po § 73 nową jednostkę redakcyjną oznaczoną jako § 73 a. Trafnie zauważa Wojewoda, że dodanie tej treści przepisu przy nie modyfikowaniu treści § 73 planu wprowadza sprzeczne rozwiązanie. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.