II SA/Rz 239/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...].12.2011 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - Obszar Południe, a wybrany przez Wojewodę tryb wniesienia skargi uzasadniony został upływem terminu 30 dni przewidzianego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Z treści uchwały Nr [...] z [...].12.2011 r. wynika, że jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn.zm., dalej "Usg") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, Poz. 717 ze zm.; dalej "Upzp") oraz że planowana zmiana jest zgodna z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] z [...].12.2001 r. Omawianą zmianą objęto część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] z [...].09.2007 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr 90, poz. 1213), zmienionej uchwałami Nr [...] z [...].11.2009 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr 100, poz. 2380) oraz Nr [...] z [...].09.2011 r. (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr 169, poz. 2453). W części tekstowej zmianami objęto przepisy § 3 ust. 1 pkt 17 zmieniając oznaczenie symbolu z "ZR.ZZ" na "1.ZR.ZZ" oraz pkt 31 zmieniając oznaczenie symbolu z "W.ZZ" na "1.W.ZZ". Dodano również pkt 35 o symbolu "2.ZR.ZZ" i pkt 36 o symbolu "2.W.ZZ" wraz z opisem. W § 7 ust. 2 dodano pkt 3a oraz pkt 11, nadano nowe brzmienie przepisom § 7 ust. 2 pkt 3, pkt 5. Z przepisu § 45 ust. 1 uchylono symbole "1.ZR.ZZ.4" i "1.ZR.ZZ.5" zmieniając treść przepisu tylko w tym zakresie, a w ust. 2 dodano pkt 3. Ponadto dodano nowe przepisy § 45a, § 68a i § 75b, Z przepisu § 48 ust. 1 uchylono symbol "1.ZI.4", a z przepisu § 68 ust. 1 symbol "1.W.ZZ.2" zmieniając treść przepisów tylko w tym zakresie. Nowe brzmienie nadano przepisowi § 55 ust. 1. W związku z powyższym zmianie uległa również cześć graficzna planu stanowiąca załącznik do uchwały Nr [...] z [...].09.2007 r. Załączniki skarżonej uchwały stanowią rysunek zmiany planu w skali 1:2000 oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji uchwalonej zmiany planu w zakresie infrastruktury technicznej i zasad ich finansowania. W ocenie Wojewody powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów art.15 ust. 2 pkt 6, art.16 ust. 1 i art.27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.; dalej "Upzp") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) – w zakresie zasad sporządzania planu. Rada Gminy nie ustaliła bowiem geometrii dachów dla wyznaczonego terenu obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolem "1.RU.1", niewłaściwie sporządzono również załącznik graficzny, ponieważ w ocenie Wojewody zmiana planu powinna być wykonana w sposób umożliwiający korzystanie z dokumentu w sposób jednolity. Dlatego najbardziej właściwą formą byłoby jego sporządzenie na kopii rysunku tego planu. Zmiana planu mogłaby zostać również sporządzona na kopii mapy zasadniczej, przy dołączeniu kopii rysunku planu (w wersji poglądowej) z oznaczeniem obszaru objętego zmianą planu. Tymczasem załącznik graficzny uchwały nie został sporządzony ani na rysunku obowiązującego planu ani na kopii mapy zasadniczej, a przyjęta forma sporządzenia rysunku zmiany planu na przedłożonym Wojewodzie podkładzie, ograniczonym wielkościowo, uniemożliwia prawidłowe sporządzenie ewentualnych kolejnych zmian planu. Strona skarżąca zwróciła też uwagę, że stanowisko archeologiczne w legendzie obowiązującego planu posiada inne oznaczenie graficzne niż analogiczna informacja wprowadzona w zmianie planu. To zaś ma świadczyć o podjęciu uchwały z rażącym naruszeniem Upzp w zakresie zasad sporządzania planu. Brak w planie obligatoryjnych elementów określonych w art.15 ust. 2 Upzp skutkuje wadliwością całej uchwały i zgodnie z art. 28 ust. 1 Upzp powoduje jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie uchwalona zmiana planu nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ponieważ plan miejscowy powinien zawierać poszczególne wymienione w art. 15 ust. 2 ustalenia tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają ich dokonanie. Obowiązek w tym zakresie nie jest zatem bezwzględny, ponieważ należy go dostosować do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Tymczasem w przedmiotowej zmianie planu nie zachodziła konieczność regulowania kwestii geometrii dachów dla terenu "1.RU.1". Kwestię parametrów i wskaźników zabudowy, w tym geometrii dachów regulują przepisy § 4 ust. 6 pkt 5 uchwały, w tym w lit. f) postanowiono, że dla obiektów służących produkcji rolnej, hodowlanej i ogrodniczej ustaleń dotyczących pokrycia dachu, układu kalenicy, wysokości budynków, ścian budynków i kolorystyki (określonych w lit. a, b, d oraz e) nie stosuje się, chyba że ustalenia szczegółowe stanowić będą inaczej. Ze względu na funkcję terenu dopuszczono stosowanie dowolnej formy dachu. Rada zwróciła również uwagę, że zasady dotyczące geometrii dachów określone zostały w zmienianej uchwale, dlatego też nie było potrzeby wprowadzenia ustalenia w tym zakresie dla terenu 1.RU.1., a obowiązują one w takim kształcie już od 2007 r. W ocenie Rady brak jest także podstawy prawnej dla stawianego przez Wojewodę wymogu opracowania zmiany planu w wersji ujednoliconej, w tym w zakresie załącznika graficznego. Załącznik mapowy został sporządzony na kopii mapy zasadniczej pozyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, a zmiana planu na mapie w skali 1:2000, z zachowaniem skali obowiązującego planu miejscowego, co z kolei odpowiada wymogom art. 16 Upzp. Załącznik graficzny został sporządzony na fragmencie obowiązującego planu miejscowego, a obszar podlegający zmianie został wskazany granicą obszaru opracowania zmiany planu. Z kolei obszar stanowiący najbliższe otoczenie, niepodlegający zmianie, został oznaczony kolorem szarym w celu zapewnienia przejrzystości i czytelności rysunku zmiany planu. Nie zachodzą ponadto ograniczenia w opracowywaniu kolejnych zmian planu w związku z zarzucanym przez Wojewodę ograniczonym wielkościowo podkładem mapowym, ponieważ pomiędzy podejmowanymi w różnym czasie i zakresie zmianami planu nie muszą zachodzić powiązania. Są to bowiem odrębne byty prawne. Także za nietrafny uznano zarzut odmiennego oznaczenia graficznego stanowiska archeologicznego, ponieważ zastosowana forma graficzna, należąca do elementów informacyjnych zmiany planu, została objaśniona w legendzie, a wobec czego istnieje możliwość powiązania ustaleń planu w części dotyczącej ochrony konserwatorskiej z częścią graficzna zmiany planu. Skoro zmiana planu nie wymaga tekstu ujednoliconego nie ma przeciwwskazań, aby w zmianie planu stosować odmienne oznaczenia, o ile ich grafika lub barwa nie została przewidziana obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. Poz. 270 z 2012 r., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast z przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarga Wojewody [...] zasługuje na uwzględnienie. Nie trafny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] przepisów prawa, zwłaszcza § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na nie ustaleniu geometrii dachów dla obszaru objętego zmianą. Sąd w tym zakresie podziela stanowisko strony skarżącej prezentowane w odpowiedzi na skargę. Art. 15 ust. 2 upzp wskazując obowiązkowe elementy, które mają być określone w planie miejscowym, w tym zasady kształtowania zabudowy, wskazuje obligatoryjne elementy treści planu. Oznacza to, że każdy plan obowiązujący musi zawierać wskazane w tym przepisie rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, że każda zmiana planu ma wyczerpywać treść art. 15 ust. 2 upzp, jeżeli nie odnosi się ona do tych ustaleń, które pierwotnie zostały w planie uchwalone i nie podlegają zmianie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżona uchwała zmieniająca plan miejscowy Gminy [...] – "Obszar Północ" uchwalony uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r., nie zmienia ustaleń zawartych w § 4 pkt 6 planu. Ten przepis w ogóle nie był przedmiotem zmiany objętej skarżoną uchwałą, podobnie jak nie zmieniano ogólnych regulacji planu odnoszących się do kształtowania zabudowy. Zatem te przepisy planu mają zastosowanie również do tych przypadków, które wprowadza skarżona uchwała. Podkreślić należy, że przedmiotem oceny jest zmiana uchwały pierwotnej i zakres tej zmiany wyznacza granice kontroli sądowej. Skutkiem tego może być tylko ocena zgodności z prawem tego, co jest przedmiotem zmiany. Oznacza to, że nie można dokonywać tej oceny w odniesieniu do ustaleń planu, których Rada Gminy [...] nie zmieniła i prowadzić pośredniej oceny zgodności planu pierwotnego przez skargę na jego zmianę. Sąd podziela pogląd Wojewody [...] w zakresie wyznaczenia geometrii dachów, ale ten warunek nie był wprowadzany skarżona uchwałą, a jego brak usuwany skargą na zmianę planu z dnia [...] grudnia 2007 r. Sąd zauważa, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu mają być zawarte w treści planu, ale tymi kwestiami nie zajmowała się skarżona uchwała, zaś Wojewoda [...] nie może wyznaczyć zakresu zmiany planu, a tylko nadzorować działania podjęte przez Radę Gminy [...]. Zdaniem Sądu Rada Gminy [...] wadliwie dokonała wprowadzenia obszaru oznaczonego w załączniku jako 1.RU.1. Umieszczenie tego obszaru w załączniku, bez wskazania tego w treści uchwały narusza przepisy prawa. Zważyć należy, że przedmotem zmiany jest uchwała, a więc treść tego aktu, natomiast załącznik stanowi tylko rysunkowe odwzorowanie tej treści. Oznacza to, że wyznaczenie w obszarze zmiany nowego obszaru (1.RU.1) powinno znajdować odzwierciedlenie w treści uchwały. Kontrolowana przez Sąd uchwała takiego zapisu nie zawiera. W zakresie załącznika graficznego planu Sąd stoi na stanowisku, że sposób jego sporządzenia określony w art. 16 ust. 1 upzp jest jedynym kryterium oceny poprawności planu z przepisami prawa. W tych ramach przedstawiony załącznik planu do skarżonej uchwały nie mieści się, zatem argumentacja organu nadzoru wskazująca na konieczność zapewnienia czytelności i przejrzystości załącznika jest w pełni zasadna. Sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000 zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Nie zmniejsza wagi tego naruszenia sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny wynikający z planu z 2007 r. Na gruncie przepisów obowiązujących gmina nie ma swobody wyboru skali. Wynika to z tego, że ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę. Większą skalę ustawa dopuszcza jedynie w ściśle wskazanych przypadkach (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., II OSK 871/10, LEX 673892). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.