II SA/Rz 24/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Dębie z dnia 29 listopada 2023 r. nr LXXVIII/642/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Nowa Dęba stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. II SA/Rz 24/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu jest uchwała Rady Miejskiej w Nowej Dębie z 29 listopada 2023 r. nr LXXVIII/642/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: u.s.g.) oraz 15 ust. 2 i art. 15a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 194, dalej: u.o.s.p.). W skardze na w/w uchwałę Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 u.o.s.p poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 2 uchwały stawki ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniu lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia Radę Miejską do ustalenia stawki ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. Podnosząc powyższy zarzut skarżący Prokurator - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.) - wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika, iż wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Rada w § 1 pkt 2 uchwały ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę za udział". Zapis dotyczący naliczania ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę" wprowadza dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, bowiem pojęcie to jest węższe od regulacji przyjętej przez ustawodawcę. Zwrot użyty przez ustawodawcę określa moment rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP i ma na celu ujednolicenie zasad jego wypłacania. Wprowadzając odmienną zasadę naliczania ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP w sposób nieuprawniony zmodyfikowano art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rada modyfikując przepis ustawy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego, jednocześnie naruszając konstytucyjną zasadę wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawowych, która powoduje całkowitą zmianę brzmienia i interpretacji przepisów ustawowych. Modyfikacja przepisów prawa stanowi istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przedmiotowej sprawie organ uchwałodawczy naruszył wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mimo bowiem, że wskazaną wadą obarczony jest jedynie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, to jego wyeliminowanie skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym aktu prawnego ułomnego. Treść § 4 zaskarżonej uchwały stanowi o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały z dnia 28 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP. W § 5 zaskarżonej uchwały jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Nowa Dęba, zaś § 7 określa datę wejścia w życie uchwały. Rada Miejska – reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Nowa Dęba w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi w całości, a z ostrożności procesowej - o stwierdzenie nieważności jedynie § 1 pkt 2 uchwały i jedynie w części dotyczącej rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu. W powołanym zapisie uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu - 14 zł, ustalając tą stawkę "za każdą rozpoczętą godzinę za udział w szkoleniu lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty". Zacytowany zapis jest zgodny z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Przepis ten wskazuje, że prawo do ekwiwalentu przysługuje strażakowi ratownikowi OSP "za uczestnictwo". Przedmiotowa uchwała odnosi się w § 1 ust. 2 do uczestnictwa, a więc do przepisu ustanawiającego prawo do ekwiwalentu, co oznacza, że Rada Miejska nie przekroczyła swoich uprawnień formułując wskazany wyżej zapis, bowiem prawo do ekwiwalentu jest określone w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. W przypadku uznania, że zakwestionowany przepis § 1 ust. 2 uchwały stanowi rażące naruszenie prawa, nie jest konieczne stwierdzanie nieważności całej uchwały. Wyeliminowanie wskazanego zapisu § 1 pkt 2 uchwały nie będzie wpływać na jej integralność, co sprawia, że może ona w sposób prawidłowy nadal funkcjonować w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała RM w Nowej Dębie z 29 listopada 2023 r. nr LXXVIII/642/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mimo że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p., "strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". Z ust. 2 tego artykułu wynika m.in., że "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia". Objęty skargą § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały stanowi zaś o ustaleniu stawki ekwiwalentu pieniężnego w kwocie "14 zł - za każdą rozpoczętą godzinę za udział w szkoleniu lub ćwiczeniach organizowanych przez gminę, Państwową Straż Pożarną lub inne uprawnione podmioty". Zdaniem skarżącego Prokuratora, w § 1 pkt 2 uchwały pominięto konieczny element dotyczący czasu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu, tj. od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej /gotowości do wyjazdu. Po rozpoznaniu skargi Prokuratora Sąd – aczkolwiek kierując się nieco inną argumentacją - stwierdził zasadność sformułowanego w niej zarzutu względem zapisu zawartego w § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały, jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 15 u.o.s.p. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Prokuratora niewątpliwie należy przyznać rację, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przyjął wzorzec normatywny precyzujący moment, od którego osobie uprawnionej należy naliczać ekwiwalent pieniężny. Jest nim co prawda rozpoczęta godzina, ale co należy podkreślić, liczona od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu. Niewątpliwie regulacja ta nie pozostaje w pełnej adekwatności z regulacją ust. 1 tego artykułu, który oprócz działań i akcji ratowniczych obejmuje także inne rodzaje "aktywności" strażaków ratowników OSP, za które mogą oni otrzymywać stosowny ekwiwalent. Są to właśnie szkolenia i ćwiczenia, co do których trudno za w pełni miarodajne uznać powiązanie prawa do otrzymywania ekwiwalentu ze "zgłoszeniem wyjazdu" lub "gotowości do wyjazdu". W związku z tym Sąd stoi na stanowisku, że przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. rada gminy powinna kierować się funkcjonalną wykładnią tych przepisów a nie stricte językową, czemu w tym zakresie zapis § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały czyni zadość. Sąd działając z urzędu i korzystając z ustawowych uprawnień do kontroli zaskarżonego aktu poza granicami skargi dostrzegł jednak, że niezależnie od powyższego, zapis § 1 pkt 2 uchwały jawi się jako nieprawidłowy i sprzeczny z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie normy kompetencyjnej z art. 15 u.o.s.p. Użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. pojęcie "uczestnictwa" odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem, iż skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania które ten termin ustawowy definiuje, rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W świetle powyższego stanowiska, jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r. III OSK 2588/22 - LEX nr 3606362 i WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 marca 2025 r. II SA/Rz 21/25 - LEX nr 3855712.). Wynikające z przytoczonych orzeczeń uwagi co do pojęć "uczestnictwo" i "udział" pozostają w pełni adekwatne do naliczania ekwiwalentu w przypadku szkolenia lub ćwiczeń. Jak już wskazano wyżej, zapis § 1 pkt 2 uchwały posługuje się sformułowaniem "za każdą rozpoczętą godzinę za udział w szkoleniu lub ćwiczeniach", a nie ustawowym określeniem "uczestnictwa", które w tych okolicznościach – stosownie do powyższych uwag - nie może zostać uznane za tożsame. Regulacje o charakterze norm prawa miejscowego poświęcone zagadnieniom naliczania ekwiwalentu pieniężnego nie mogą pozostawiać wątpliwości mogących rzutować na niezgodny z ustawą wynik obliczeń. W tej sytuacji rozbieżność między treścią art. 15 ust. 1 u.o.s.p. a § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, przemawiające za stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Z podanych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.